Ý nghĩa của chiếc ghế Hội đồng Bảo an

"Quy tắc vàng": "Hễ điều chi mà ta muốn người khác làm cho mình thì cũng hãy làm điều đó cho họ", tranh tường của Norman Rockwell ở trụ sở LHQ. Ảnh: Norman Rockwell Museum

Trong bản tin ngày 7-6-2019 tựa đề “St. Vincent và Grenadines phá kỷ lục, là thành viên nhỏ nhất (quần đảo ở vùng Caribe này chỉ có 110.000 dân) giữ ghế thành viên HĐBA”, HĐBA loan báo: “Sau cuộc bỏ phiếu kín được tổ chức hôm thứ sáu (7-6), Đại hội đồng LHQ đã bầu 5 quốc gia vào HĐBA, bao gồm St. Vincent và Grenadines, quốc gia nhỏ nhất từng là thành viên.

Cùng trúng cử là Estonia, Nigeria, Tunisia, Việt Nam. 5 quốc gia trên sẽ đảm nhận vị trí thành viên không thường trực của HĐBA vào tháng 1-2020, thay thế cho Bờ Biển Ngà, Guinea Xích Đạo, Kuwait, Peru và Ba Lan”.

Hằng năm, 5 quốc gia được bầu vào HĐBA 15 thành viên (10 trong số đó không thường trực) với nhiệm kỳ 2 năm, luân phiên theo khu vực địa lý để đảm bảo tính công bằng trong đại diện khu vực: 5 từ châu Phi và các quốc gia châu Á - Thái Bình Dương; 1 từ Đông Âu; 2 từ Mỹ Latin và 2 từ Tây Âu và các quốc gia khác.

Theo HĐBA, năm nay, Nigeria, Tunisia và Việt Nam được bầu không có “đối thủ” ứng cử cạnh tranh (Việt Nam được 192/193 phiếu, Nigeria và Tunisia cùng được 191/193 phiếu); trong khi đó ở khu vực Mỹ Latin và Caribe, Saint Vincent và Grenadines tỉ thí với El Salvador và chiến thắng, còn ở khu vực Đông Âu, Estonia thắng Romania.

HĐBA hoạt động ra sao

Duy trì hòa bình và an ninh quốc tế là trách nhiệm chính của HĐBA, theo lời tự giới thiệu của cơ quan này: “đi đầu trong việc xác định có hay không mối đe dọa đối với hòa bình hoặc nguy cơ hành động xâm lược”. Từ đánh giá đó, HĐBA sẽ kêu gọi các bên tranh chấp giải quyết bằng biện pháp hòa bình, đề xuất các phương pháp điều chỉnh hoặc các điều khoản giải quyết.

Căn cứ điều 41 Hiến chương LHQ, trong một số trường hợp, HĐBA có thể sử dụng các biện pháp trừng phạt, thậm chí cho phép sử dụng vũ lực để duy trì hoặc khôi phục hòa bình và an ninh quốc tế. Điều này nhằm gây áp lực lên một quốc gia hoặc tổ chức để quốc gia hay tổ chức tuân thủ các mục tiêu do HĐBA đặt ra mà không cần dùng đến vũ lực.

Các lệnh trừng phạt chính là một công cụ quan trọng để HĐBA thực thi các quyết định. Từ năm 1966, HĐBA đã thiết lập 30 chế độ trừng phạt, nhắm vào CHDCND Triều Tiên, Iran, Yemen, Bờ Biển Ngà, tổ chức IS (Nhà nước Hồi giáo tự xưng), Al-Qaeda, Taliban…

Tóm tắt, HĐBA làm việc trên cơ sở: mỗi thành viên sẽ có một phiếu bầu; 5 thành viên thường trực (P5) - Trung Quốc, Pháp, Nga, Anh và Hoa Kỳ - có quyền biểu quyết đặc biệt được gọi là “quyền phủ quyết”, nếu bất kỳ thành viên thường trực nào bỏ phiếu chống, một nghị quyết sẽ không được chấp thuận. Nếu một thành viên thường trực không hoàn toàn đồng ý với một nghị quyết được đề xuất nhưng không muốn phủ quyết, nước đó có thể chọn không bỏ phiếu.

Điều này cho phép nghị quyết được thông qua nếu đạt được 9 phiếu thuận cần thiết; các quyết định của HĐBA về vấn đề thủ tục sẽ được đưa ra bằng một cuộc bỏ phiếu đòi hỏi sự nhất trí của ít nhất 9 thành viên; các quyết định của HĐBA về tất cả những vấn đề khác sẽ được thông qua với sự nhất trí của ít nhất 9 thành viên, bao gồm phiếu thuận của các thành viên thường trực, với điều kiện bên tranh chấp không tham gia bỏ phiếu.

Trước những thách thức mới

Về mặt cấu trúc, HĐBA đã không thay đổi nhiều kể từ khi thành lập vào năm 1946, điều cũng làm dấy lên tranh luận về tính hiệu quả và thẩm quyền của tổ chức này trong vai trò điều phối các vấn đề an ninh quốc tế. Cuộc xung đột Syria vẫn đang diễn ra, vấn đề Triều Tiên, xung đột ở đông Ukraine, xung đột Israel - Palestine… đang là những thách thức lớn nhất mà HĐBA phải đối mặt.

Xung đột lợi ích đã khiến nhóm P5 thực hiện quyền phủ quyết với các mức độ khác nhau. Tính cả những năm còn Liên Xô, Nga là nước sử dụng quyền phủ quyết thường xuyên nhất, ngăn chặn hơn một trăm nghị quyết từ khi HĐBA ra đời. Thứ hai là Mỹ. Gần đây, Trung Quốc đã sử dụng quyền phủ quyết ngày càng nhiều.

Năm 2014, Trung Quốc và Nga phủ quyết một nghị quyết có thể dẫn tới việc người của chính quyền Syria bị đưa ra Tòa án hình sự quốc tế. Năm 2017, Trung Quốc và Nga phủ quyết một nghị quyết nữa liên quan tới Syria. Gần đây nhất, vào tháng 6-2018, Mỹ phủ quyết một nghị quyết lên án Israel vì gây ra cái chết của những thường dân Palestine trong xung đột ở Gaza.

Các cơ quan giúp việc cho HĐBA bao gồm những ủy ban về cấm vận, chống khủng bố, vũ khí hủy diệt hàng loạt… Gìn giữ hòa bình là nhiệm vụ dễ thấy nhất của HĐBA.

Tính tới giữa năm 2018, sau khi hoàn thành nhiệm vụ ở Liberia, HĐBA đang giám sát 14 chiến dịch gìn giữ hòa bình trên toàn cầu với sự tham gia của khoảng 90.000 binh sĩ, cụ thể bao gồm: chiến dịch hỗ trợ công lý ở Tahiti, phái bộ hỗ trợ cuộc trưng cầu ý dân ở Tây Sahara, sứ mệnh hỗ trợ đa mục tiêu ổn định Mali, CHDC Congo, CH Trung Phi, 3 sứ mệnh hỗ trợ chuyển tiếp chính quyền và bảo an ở Sudan và Nam Sudan, phái bộ hỗ trợ chính quyền lâm thời ở Kosovo, gìn giữ hòa bình ở Đảo Cyprus, 3 phái bộ giám sát ngừng bắn và hỗ trợ nhân đạo ở Trung Đông, và cuối cùng là nhóm quan sát viên ở khu vực biên giới Ấn Độ - Pakistan.

Từ sau Chiến tranh lạnh, HĐBA đã bảo trợ cho 54 sứ mệnh gìn giữ hòa bình với các mục tiêu đa dạng: hỗ trợ chuyển giao chính quyền, giám sát ngừng bắn, bảo an, viện trợ nhân đạo… Trong khi các nước phát triển cung ứng phần lớn nguồn tiền cho các sứ mệnh này, vào khoảng 7 tỉ USD trong năm 2018, các nước đang phát triển cung cấp nguồn nhân lực.

Tuy nhiên, triển khai binh lính tại thực địa chỉ là giải pháp sau cùng của HĐBA. Lựa chọn ngày càng được ưa thích hơn là các lệnh cấm vận.

Nếu như trước khi bức tường Berlin sụp đổ, HĐBA mới 2 lần áp đặt lệnh cấm vận: vào năm 1966 với Nam Rhodesia (nay là Zimbabwe), và năm 1977 với Nam Phi apartheid, thì từ những năm 1990 tới nay, việc cấm vận ngày càng phổ biến, bắt đầu với Iraq, Nam Tư cũ và Haiti. Tính tới năm 2018, 14 cơ chế cấm vận khác nhau của HĐBA đang có hiệu lực, với danh sách bị cấm vận gồm hơn 600 cá nhân và gần 300 pháp nhân.

Theo Hiến chương LHQ, việc sử dụng vũ lực qua LHQ chỉ hợp pháp trong trường hợp tự vệ hay khi đã được HĐBA cho phép. Tuy nhiên, câu hỏi về tính hợp pháp và chính danh của việc sử dụng bạo lực vẫn là một trong những điểm gây bất đồng nhiều nhất khi diễn giải vai trò của HĐBA.

Chiến dịch không kích 78 ngày của NATO ở Kosovo năm 1999 là trường hợp được viện dẫn nhiều nhất để biện minh cho hành động quân sự nhân danh mục đích nhân đạo mà chưa được phép của HĐBA. Nhiều chính quyền Hoa Kỳ đã lập luận rằng can thiệp kiểu đó là hợp pháp với sự ủng hộ của các tổ chức mang tính khu vực.

Nhưng cựu tổng thư ký LHQ Ban Ki Moon từng bác bỏ lập trường này. Ông nói: “Trách nhiệm bảo vệ (các mục tiêu nhân đạo) không làm thay đổi, thực ra nó còn củng cố trách nhiệm pháp lý của các quốc gia thành viên trong việc kềm chế sử dụng bạo lực tuân theo hiến chương”. Cuộc tranh luận này đã lại rộ lên trong thời gian qua với cuộc can thiệp do NATO dẫn đầu vào Libya năm 2011 và nội chiến Syria.

Những đề xuất cải tổ

Nhiều người chỉ trích, bao gồm thành viên thuộc các nước đang phát triển, cho rằng cấu trúc của HĐBA không phản ánh thực trạng địa chính trị hiện giờ. HĐBA đã mở rộng từ 6 thành viên không thường trực lên 10 vào năm 1965. Năm 1971, Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa nhận ghế thường trực trước đó của Cộng hòa Trung Hoa (chính quyền Tưởng Giới Thạch). Từ đó tới nay, cấu trúc HĐBA không thay đổi.

Các cường quốc khu vực, như Brazil, Đức, Ấn Độ, Nhật Bản, Nigeria và Nam Phi đã từng tìm cách mở rộng HĐBA hay tìm cách có ghế thường trực cho riêng họ. Những người khác muốn riêng Liên minh châu Âu (EU) có một ghế thường trực.

Saudi Arabia thậm chí đã có động thái chưa từng có tiền lệ khi từ chối ghế thành viên HĐBA vào tháng 10-2013. Nước này tuyên bố một ngày sau khi đắc cử cho nhiệm kỳ 2014-2015 là họ sẽ không đảm nhiệm cương vị trừ khi có cải cách về mặt cấu trúc với tổ chức HĐBA.

Những chỉ trích khác nhắm vào quyền phủ quyết của P5 đều bị cho là dẫn tới việc HĐBA không thể hành động ngay cả khi đối mặt với thảm họa rõ ràng. Các sứ mệnh quản trị xung đột của HĐBA cũng không phải là suôn sẻ hết, những cuộc khủng hoảng tại Somalia, Nam Tư cũ và Rwanda những năm 1990 thường được dẫn ra cho thấy tầm với và khả năng ảnh hưởng có hạn của HĐBA.

Vấn đề là khả năng để cải tổ HĐBA hiện giờ không nhiều, vì sửa đổi Hiến chương LHQ đòi hỏi phiếu thuận và sự phê chuẩn của ít nhất 2/3 các quốc gia thành viên, bao gồm tất cả các thành viên thường trực của HĐBA. Trong khi nhiều thành viên của LHQ công nhận rằng cấu trúc tổ chức này đã cần cải tổ, những đề xuất cải tổ cụ thể luôn vấp phải sự phản đối quyết liệt.■