Vì sao Hàn Quốc phải liên tục sửa sai?

Các dự án hợp tác công - tư đòi hỏi sự sáng tạo và minh bạch nơi chính quyền. - Ảnh: infrashares.com

Nhưng phải thấy rằng "bài học Hàn Quốc là một quá trình thử - sai liên tục, cần sự linh hoạt rất lớn từ chính quyền, phụ thuộc vào mức cầu trong nước, nguồn lực ngân sách, năng lực của các doanh nghiệp hợp tác...

Hầu hết các nước đang phát triển và cả phát triển đều cần thêm hạ tầng, nhưng các nguồn lực tài chính của họ có hạn. Để lấp vào khoảng trống tài chính cung - cầu hạ tầng đó, ngày càng nhiều nước triển khai các dự án PPP dưới nhiều hình thức khác nhau, mà BOT là một trong số đó.

Không thể phủ nhận rằng PPP là một lựa chọn tốt cho việc phát triển hạ tầng, và nhiều nước đã tận dụng tốt nguồn vốn tư nhân trong khi vẫn đảm bảo được sự minh bạch của phía nhà nước trong hợp tác.

Kinh nghiệm của Hàn Quốc có thể mang tới những bài học giá trị, và phải thấy rằng đó là một quá trình thử - sai liên tục cần sự linh hoạt rất lớn từ chính quyền, phụ thuộc vào mức cầu trong nước, nguồn lực ngân sách, năng lực của các doanh nghiệp hợp tác...

Liên tục gia cố khung pháp lý

Khung pháp lý cho hệ thống PPP ở Hàn Quốc lần đầu được giới thiệu vào năm 1994 với việc thông qua Luật về thúc đẩy nguồn vốn tư nhân đầu tư vào hạ tầng.

Vào đầu những năm 1990, Hàn Quốc bước vào giai đoạn phát triển bước ngoặt, khi nhu cầu cơ sở hạ tầng của nền kinh tế đang tăng trưởng cực nhanh là rất lớn, bao gồm đường bộ, đường sắt, cảng biển và sân bay. Chính quyền bắt đầu rất tích cực thúc đẩy các dự án PPP trong bộ luật ban hành tháng 8-1994 đó, nhưng phải tới năm 1998, các dự án mới bắt đầu thật sự được triển khai.

Sự trì hoãn có một số lý do. Ban đầu, khu vực công miễn cưỡng trong việc thúc đẩy các dự án PPP do nhà nước còn thiếu kinh nghiệm và sợ bị chỉ trích vì “ưu ái” cho một số đối tác tư nhân nhất định. Lĩnh vực công cũng hay lựa chọn các dự án với triển vọng lợi nhuận thấp làm ứng viên cho PPP.

Quan điểm thay đổi sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997, khi hơn 600 dự án có lợi nhuận tốt được giới thiệu cho tư nhân và nhà nước cung cấp nhiều hỗ trợ tích cực, bao gồm các biện pháp chia sẻ rủi ro.

Tháng 12-1998, luật 1994 được điều chỉnh lại và Luật về sự tham gia của tư nhân vào cơ sở hạ tầng (PPP Act) được thông qua để thay thế. Luật mới này thúc đẩy các cơ chế chia sẻ rủi ro hơn nữa, như Bảo đảm thu nhập tối thiểu (MRG) cho doanh nghiệp và chia sẻ rủi ro về tỉ giá.

Về cơ bản, chương trình MRG là để lĩnh vực tư nhân và chính quyền cùng chia sẻ rủi ro dựa trên doanh thu dự báo. Mức MRG càng cao thì rủi ro càng được chuyển nhiều từ doanh nghiệp tư nhân cho chính quyền.

Tất nhiên, những trải nghiệm của Hàn Quốc với các dự án PPP không phải chỉ toàn màu hồng. Lấy ví dụ, các dự án vận tải PPP ở Hàn Quốc chủ yếu dựa vào chương trình MRG. Chương trình này đã có dấu hiệu bị lợi dụng, tạo ra một gánh nặng tài chính quá lớn lên chính phủ.

Những tiên đoán quá lạc quan về mức cầu dẫn tới đánh giá mức doanh thu quá lớn cũng gây nhiều vấn đề. Kết quả là năm 2009, MRG bị hủy bỏ.

Tới năm 2011, tổng gánh nặng với 36 dự án PPP của chính phủ có chương trình MRG đã lên tới khoảng 2,6 tỉ USD. Ngay sau khi chính quyền hủy MRG, dễ hiểu là sự tham gia của các doanh nghiệp tư nhân giảm hẳn.

Giống như ở nhiều nước khác, Hàn Quốc đã đối mặt không ít thách thức nổi lên từ các dự án PPP. Đầu tư tư nhân đòi hỏi chính quyền vay mượn tiền từ ngân sách tương lai - hoặc thông qua hỗ trợ từ ngân sách cho dự án, hoặc từ việc thu phí của người dân, do đó về cơ bản các dự án PPP là một khoản vay sẽ được trả trong trung và dài hạn.

Ngụ ý ở đây là triển khai PPP đòi hỏi vay mượn của các thế hệ tương lai để xây dựng hạ tầng cho hiện tại. Điều này đương nhiên đặt ra câu hỏi về di sản của các dự án PPP, những thách thức quản lý tài chính và minh bạch hóa khi ngày càng dự án PPP được triển khai song song với tốc độ phát triển của nền kinh tế.

Ban đầu, Hàn Quốc cũng rất háo hức với các dự án hạ tầng mới, ưu tiên cao cho việc thúc đẩy sự tham gia của lĩnh vực tư nhân. Nhưng rất nhanh chóng, nhà nước chuyển sự chú ý vào một ưu tiên khác: kỷ luật tài chính với dự án.

Một mặt, để huy động được nguồn lực tư nhân cho các dự án TPP, nhà chức trách phải chấp nhận nhiều rủi ro hơn. Mặt khác, quá nhiều rủi ro và gánh nặng đặt lên người dân sẽ hủy hoại triển vọng tài chính của chính dự án và những chương trình PPP khác trong dài hạn.

Trong quản trị các dự án PPP, điều cần thiết không chỉ là xây dựng đúng tiến độ và trong ngân sách, mà còn là duy trì chất lượng dịch vụ trong quá trình vận hành.

Như thế, trong nỗ lực hợp tác, bên tư nhân phải có đủ động cơ để làm tốt trong cả quá trình xây dựng lẫn vận hành. Điều này đòi hỏi việc thiết kế những cơ chế tinh tế và chi tiết trong hợp đồng PPP cùng với hệ thống giám sát thích hợp từ khu vực nhà nước.

Xác định mức phí cũng sẽ rất thách thức. Mức phí cho các dự án vận tải PPP thường có khuynh hướng cao hơn các dự án do nhà nước xây dựng, do những dự án này phải có lợi nhuận đủ để hấp dẫn lĩnh vực tư nhân.

Khi các dự án PPP được triển khai, người dùng gánh một gánh nặng tài chính cho nó lớn hơn nhiều so với các dự án công do nhà nước triển khai.

Do chi phí của các dự án PPP sẽ không được chia đều cho toàn bộ dân số như với các dự án mà ngân sách tài trợ, sự khác biệt giữa mức phí cho các dự án PPP và dự án công có thể dẫn tới việc một bộ phận dân chúng phải chi trả với mức quá chênh lệch về tỉ lệ so với những người khác.

Tổ chức và giám sát không ngừng 

Chính quyền có trách nhiệm cũng phải luôn ý thức rằng PPP chỉ là một trong rất nhiều lựa chọn để xây dựng hạ tầng.

Do đó, trước một dự án, câu hỏi đầu tiên luôn là tại sao lại là PPP. Câu trả lời có thể là vận động nguồn lực từ lĩnh vực tư nhân để kích thích kinh tế, hay tối đa hóa giá trị của đồng tiền (vì lĩnh vực tư nhân được tin tưởng là hiệu quả hơn).

Tuy nhiên, mỗi nước phải làm rõ và nhất trí về những lý do cơ bản để triển khai các dự án PPP. Những bài học từ Hàn Quốc cho thấy các dự án PPP thành công là khi có thể kết hợp được sự quản trị chặt chẽ về tài chính với việc thúc đẩy phát triển kinh tế nhờ dự án hạ tầng mới.

Chính quyền Seoul qua nhiều đời tổng thống đã xây dựng một bộ khung vững vàng cho các hợp tác này.

Ngoài thẩm quyền thông thường của những cơ quan công quyền cấp bộ cho các dự án PPP (bao gồm chủ yếu nhưng không chỉ Bộ Thương mại, công nghiệp và năng lượng; Bộ Xây dựng và giao thông vận tải; và Bộ Kế hoạch và ngân sách), chính quyền Hàn Quốc đã lập ra hai cơ quan độc lập khác để hỗ trợ giám sát toàn bộ tiến trình.

Trung tâm Đầu tư hạ tầng tư nhân Hàn Quốc (PICKO) có trách nhiệm cung cấp hỗ trợ kỹ thuật cho nhà chức trách trung ương và địa phương để thúc đẩy sự tham gia tư nhân vào các dự án hạ tầng. PICKO là đơn vị chuẩn bị các nghiên cứu tiền khả thi, các gói thầu, đánh giá các nghiên cứu và những đơn vị bỏ thầu cũng như đại diện cho chính quyền thương lượng các nhượng bộ và hỗ trợ, nếu có.

Vào năm 2003, PICKO được thay bằng một cơ quan chuyên trách với nhiều quyền hạn hơn: Trung tâm Quản lý đầu tư hạ tầng tư nhân (PIMAC). Chỉ có 30 người lúc mới thành lập, PIMAC hiện có 80 người, bao gồm những nhà chuyên môn cần thiết cho lĩnh vực PPP: kinh tế gia, chuyên gia tài chính, kế toán, luật sư, kỹ sư...

PIMAC hợp tác với Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI) để đánh giá tính khả thi của các dự án hợp tác. Sự tham gia của các giáo sư đầu ngành tại các trường đại học Hàn Quốc và chuyên gia độc lập hoặc tư nhân với các dự án trị giá trên 50 triệu USD cũng là điều kiện bắt buộc.

Thông qua PIMAC, chính phủ đã có rất nhiều biện pháp vừa thúc đẩy PPP vừa đảm bảo minh bạch và hiệu quả cho dự án. Lấy ví dụ, việc đấu thầu PPP ở Hàn Quốc không chấp nhận việc chỉ có một nhà thầu, và đấu thầu lại là bắt buộc nếu điều đó xảy ra. Các thử nghiệm giá trị so với tiền bỏ ra (value for money) đánh giá lợi ích kinh tế của các dự án PPP cũng là bắt buộc.■