Tư nhân hóa dịch vụ công: Nửa cốc nước đầy

Ảnh: ekonomidunya

Dễ hiểu là sau một sự cố lớn như vụ nước sinh hoạt nhiễm bẩn ở Hà Nội mới đây, những tiếng nói phản đối việc tư nhân hóa các dịch vụ thiết yếu như cấp nước lại vang vọng. 

Đơn vị chịu trách nhiệm chính, Công ty cổ phần đầu tư nước sạch Sông Đà, đã được tư nhân hóa 100% từ một công ty cấp nước thuộc Tổng công ty nhà nước Vinaconex. Tương tự, tất cả các công ty cấp nước khác cho địa bàn thành phố Hà Nội đều đã được tư nhân hóa.

Trái lại, ngành điện, một hàng hóa thiết yếu khác, hiện vẫn hoàn toàn ở trong tay Nhà nước, qua Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Những lời kêu ca với EVN trên mạng, trên báo chí, và cả trong các nghị trình chính thức của Quốc hội và các cơ quan dân cử khác, thì nhiều như lá rụng mùa thu: tăng giá vô tội vạ, tính giá “ăn gian”, đầu tư dàn trải, không hiệu quả, tỉ lệ thất thoát điện lớn, nhân viên tập đoàn lại hưởng lương quá cao...

Tuy nhiên, cho tới nay thì không như ngành nước, chưa ai lập luận mạnh (chứ đừng nói là triển khai trong thực tế) bảo vệ cho việc tư nhân hóa ngành điện. Sự cố nước sạch ở Hà Nội cũng đã chứng tỏ tư nhân hóa còn lâu mới là chiếc đũa thần, trong một bối cảnh thực tế đáng buồn: các dịch vụ thiết yếu ở trong tay Nhà nước có thể tệ, nhưng một khi được tư nhân hóa, chúng có thể còn trở nên tệ hơn!

Những lập luận ủng hộ tư nhân hóa

Những lập luận đưa tới việc tư nhân hóa các ngành dịch vụ thiết yếu có thể tìm thấy trong các sách giáo khoa kinh tế học kinh điển: Vấn đề người ủy quyền - người thừa hành, quyền tư hữu tài sản, và lý thuyết lựa chọn công.

Có thể hiểu đại khái lý thuyết như sau: Nếu nguồn nước không được tư hữu, mà nhân dân - tức thực thể sở hữu và sử dụng nước, giao cho nhà nước - thực thể được ủy quyền, quản lý, qua các công ty cấp nước nhà nước - thực thể thừa hành, thì sẽ phát sinh tình trạng lãnh đạo các công ty ít quan tâm tới người sử dụng nước, mà chỉ quan tâm làm sao làm hài lòng cấp trên trong cơ chế nhà nước.

Điều đó gây ra sự thiếu hiệu quả, mạng lưới cấp nước không được đầu tư đúng mức, và việc phục vụ người dân không có động cơ đủ mạnh. Suy luận theo hướng đó, bằng cách chuyển các công ty cấp nước vào tay tư nhân, thì các công ty này giờ phải chịu áp lực trực tiếp từ khách hàng của họ.

Để đổi lấy lợi nhuận, họ sẽ phải vận hành trong sự giám sát, đầu tư và tái đầu tư hiệu quả, cũng như có trách nhiệm giải trình. Tất cả những điều này, công bằng mà nói, đã được thể hiện ít nhiều qua sự cố nước ở Hà Nội vừa qua.

Trong khi đó, lý thuyết về lựa chọn công nhấn mạnh vấn đề can thiệp chính trị vào các quyết định kinh tế, làm méo mó tính toán chi phí - lợi ích duy lý, điều khá phổ biến với các thực thể công hữu (hoặc thuộc sở hữu nhà nước).

Việc tư nhân hóa các nhà máy nước được nhìn nhận là vạch ra một ranh giới ít nhiều rõ ràng giữa các chính trị gia và lãnh đạo nhà máy, phi chính trị hóa hoạt động của nhà máy, và nhờ thế (hi vọng) nó sẽ phục vụ thị trường - người tiêu dùng tốt hơn.

Tư nhân hóa dịch vụ công nổi lên như một nghị trình chính sách từ đầu những năm 1980 sau khi các chính phủ bảo thủ thắng cử ở Anh, với Margaret Thatcher và sự thúc đẩy tư nhân hóa cấp tập của bà, cũng như ở Mỹ, với Ronald Reagan và “kinh tế học kiểu Reagan” kêu gọi để thị trường tự do quyết định gần như tất cả.

Từ những ngọn nguồn đó, chính sách tư nhân hóa dịch vụ công bắt đầu lan khắp thế giới, dù dễ hiểu là với Việt Nam, nghị trình này xuất hiện tương đối muộn. Sau những bước cải cách mở cửa thận trọng, việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước không thuộc mảng dịch vụ thiết yếu vẫn còn đang diễn ra với tốc độ khá từ tốn, và tư nhân hóa dịch vụ thiết yếu thì mới chỉ thấy rõ ở ngành cấp nước.

Nhìn ra bên ngoài, việc xác định và thực thi chính sách cung cấp dịch vụ công thiết yếu rất khác biệt tùy theo từng nước, phản ánh chính xác cuộc tranh cãi bất tận về vấn đề nên tư nhân hóa hay vẫn để nhà nước nắm giữ. Lấy ví dụ, riêng ở Vương quốc Anh, quê hương của chủ nghĩa Thatcher, đã có bốn cách giải quyết khác nhau theo từng vùng lãnh thổ.

Ở Bắc Ireland, lĩnh vực cấp nước thuộc quyền một tổng công ty nhà nước, công ty này có trách nhiệm phải trả lời trước Cơ quan Dịch vụ thiết yếu Bắc Ireland (Northern Ireland Utility Regulator). Scotland thậm chí còn đi xa hơn, biến cấp nước thành một cơ quan công quyền: Scottish Water là một tổ chức được thành lập theo luật và chịu trách nhiệm báo cáo trực tiếp cho chính Nghị viện Scotland.

Ở Xứ Wales, Welsh Water là một tổ chức phi lợi nhuận, được thành lập sau một thất bại của việc tư nhân hóa. Trong khi đó tại vùng lãnh thổ lớn nhất, England, 10 công ty nước tư nhân hóa hoàn toàn được phân phối việc cấp nước và xử lý nước thải cho 10 vùng.

Nhìn vào sự đa dạng của các hình thức quản trị đó, ta có thể rút ra kết luận gì? Có lẽ rõ ràng nhất ở đây là sẽ không có khuôn vàng thước ngọc nào cả. Chất lượng, chi phí, hiệu quả trong đầu tư, năng lực quản lý, và cả trách nhiệm của việc cung cấp một hàng hóa thiết yếu như nước sạch không nhất thiết phụ thuộc vào mô hình quản trị.

Mỗi nơi đặc thù lại phải tìm cho mình một mô hình riêng, điều được thể hiện rõ qua Vương quốc Anh, một thực thể tương đối đồng nhất trên nhiều phương diện, nhưng vẫn có tới bốn mô hình quản trị cấp nước khác nhau.

Mô hình nào cho Việt Nam?

Vậy thì câu hỏi là với hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam, cách làm nào là khả dĩ? Để trả lời câu hỏi đó, có lẽ cần nhìn vào những ví dụ gần gũi hơn.

Việt Nam không phải là quốc gia đầu tiên ở Đông Nam Á hoạch định và triển khai việc tư nhân hóa ngành cấp nước. Lấy ví dụ, ở Malaysia, công cuộc tư nhân hóa của ngành cấp lẫn thoát nước đã bắt đầu từ những năm 1990, với các kết quả lẫn lộn.

Hợp đồng BOT (xây dựng - vận hành - chuyển giao) nước đầu tiên mà nhà nước cho tư nhân tham gia là năm 1992 ở bang Johor (Malaysia). Tiếp theo là hàng chục hợp đồng tương tự được ký cho Sabah, Penang, Kuala Lumpur, Kedah, Kelantan và Negeri Sembilan những năm 1990. Năm 2002, chính quyền bang đầu tiên ở Malaysia tư nhân hóa hoàn toàn dịch vụ cấp nước. Việc tư nhân hóa cũng diễn ra ở vùng thủ đô Kuala Lumpur...

Trong nghiên cứu có tính chất tổng kết năm 2012 của Jeff Tan tựa đề “The Pitfalls of Water Privatization: Failure and Reform in Malaysia” (Những cạm bẫy của tư nhân hóa nước: Thất bại và cải cách ở Malaysia), tác giả, thuộc Đại học Aga Khan, London, về cơ bản kết luận rằng chương trình tư nhân hóa nước ở Malaysia đã thất bại, “vì những lý do điển hình cho thất bại của việc tư nhân hóa các dịch vụ công thiết yếu”.

“Việc tư nhân hóa ngành nước ở Malaysia đã thất bại trong việc huy động vốn đầu tư hay tăng tính hiệu quả - Tan viết - Nó phản ánh bằng chứng trên toàn cầu rằng đầu tư tư nhân vào dịch vụ thiết yếu luôn có tính chất ưu tiên vào những vùng, lĩnh vực và phân khúc dễ kiếm được lợi nhuận.

Điều đó đồng nghĩa nhà nước vẫn phải tiếp tục cung cấp dịch vụ công ở những vùng, lĩnh vực, và phân khúc ít hoặc không có lợi nhuận, chưa kể đầu tư công cho hệ thống hạ tầng tổng thể”. Điều này dẫn tới “sự phân chia nhân tạo trong đó một vùng thì phát triển, trong khi những vùng khác phải chi trả”, và nhà đầu tư tư nhân “lựa chọn những quả ngọt”, những vùng, lĩnh vực và phân khúc có lợi nhuận cao nhất, để mua lại, điều mà với ngành nước xét tổng thể, làm tăng thêm chi phí, trong khi giảm đi năng lực đầu tư.

Kết luận của Tan hẳn sẽ khiến người gật gù: “Những thực tế chính trị ở các quốc gia đang phát triển như Malaysia thường có nghĩa rằng tư nhân hóa dịch vụ công thiết yếu không thể tránh khỏi sẽ dẫn tới các nhóm lợi ích đặc quyền trong những lĩnh vực phi sản xuất”.

Đáng nói hơn, điều đó có vẻ không chỉ dừng lại ở các nước đang phát triển. Trở lại với Vương quốc Anh, ở vùng England, nơi ngành nước được tư nhân hóa, hóa đơn tiền nước đã tăng từ trung bình 120 bảng/năm vào 1989 lên 204 bảng/năm vào năm 2006. Tính cả lạm phát thì đó vẫn là một mức tăng giá 39%, và giá nước ở Anh trung bình hiện cao hơn ở Scotland, nơi công hữu hoàn toàn nguồn nước, vào khoảng 20-30%.

Có vẻ như kết luận cuối cùng của chúng ta, giống như mọi vấn đề kinh tế học khác, là một lựa chọn khó khăn của những nguồn lực hạn chế: Hoặc là một hóa đơn tiền nước thấp và dịch vụ khá tệ của các nhà máy nước sở hữu nhà nước; hoặc là một hóa đơn tiền nước cao hơn và hi vọng dịch vụ khá hơn (xin nhấn mạnh từ “hi vọng”, vì thực tế có thể tệ hơn rất nhiều, tới mức nguy hiểm như ở Hà Nội vừa qua), nếu trao nó vào tay tư nhân.

Nhìn qua các tiền lệ, thì có lẽ vào lúc này, việc vẫn để yên các dịch vụ công thiết yếu trong tay Nhà nước và nỗ lực cải thiện năng lực quản trị sẽ là một lựa chọn phù hợp hơn cho Việt Nam, so với việc tư nhân hóa ồ ạt mà chưa lường hết được những hệ quả như thời gian qua.■