Sáng kiến lập pháp cá nhân: Con đường gian nan

Ảnh: vision.org

 Hơn một năm qua, ở nhà ăn của Văn phòng Quốc hội, thỉnh thoảng tôi lại gặp một số nhân vật trong giới luật như cựu phó chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, cựu cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, hoặc giảng viên luật hành chính. 

Họ đều được đại biểu Quốc hội (ĐBQH) Trần Thị Quốc Khánh mời tham gia nhóm chuyên gia hỗ trợ xây dựng dự án Luật hành chính công. Nhưng mỗi lần tôi hỏi chuyện về tiến độ dự án đều nhận được những nụ cười lảng tránh và những câu đại ý: khó lắm.

Tôi hiểu những cái khó, rất khó của một dự án luật do ĐBQH chủ trì. Cho nên, tuần trước khi Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) “dừng” dự án, không đưa vào chương trình kỳ họp, điều đó cũng không gây ngạc nhiên cho nhiều người, trong đó có tôi.

Gần 40 năm, vài lần nỗ lực

Kể từ khi Hiến pháp 1980 quy định ĐBQH có quyền trình dự án luật, pháp lệnh, đến nay mới chỉ có vài lần ĐBQH thực hiện quyền và chưa một lần thành công. Rất tiếc là không có nhiều thông tin cụ thể được lưu trữ về các trường hợp hiếm hoi này.

Đó là trường hợp ĐBQH Huỳnh Ngọc Điền trong nhiệm kỳ khóa VIII trình dự án Luật về thuế sử dụng đất nông nghiệp và hoa lợi trên đất, nhưng không được đưa vào chương trình. Đến khóa XI, một ĐBQH chuyên trách đã chủ động soạn thảo pháp lệnh Điều tra bí mật.

Nhưng vì nội dung của dự thảo pháp lệnh là một vấn đề đang được tranh luận, đến nay vẫn chưa có kết luận cuối cùng, vì thế dự án này đã không được đưa vào chương trình xây dựng pháp luật. Mới đây nhất, từ cuối năm 2015, ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh đã xây dựng dự án Luật hành chính công, đã được thảo luận tại UBTVQH hai lần, nhưng chưa lần nào đưa ra được kỳ họp Quốc hội khóa XIII và XIV.

Thực ra, ở các nước khác cũng có tình trạng tương tự, khi số lượng các dự luật do cá nhân nghị sĩ trình ra Quốc hội không nhiều, trong khi số lượng dự luật của Chính phủ chiếm đại đa số, mặc dù nghị sĩ các nước này hơn hẳn ĐBQH Việt Nam về nguồn lực con người, tài chính, thời gian.

Theo thống kê của Văn phòng Nghị viện Úc, từ năm 1901 đến 1987 (gần 90 năm), ở nước này chỉ có 59 dự án luật được trình ra nghị viện theo sáng kiến của các hạ nghị sĩ. 

Ở Canada, mặc dù có nhiều hơn nhưng trong các năm 1994-2000, trong số 1.042 dự luật của nghị sĩ được trình ra hạ viện, chỉ có 7% được hạ viện chấp thuận ở lần xem xét thứ hai, 2,3% được hạ viện thông qua, và chỉ 1,7% (18 dự luật) được Hoàng gia chấp thuận và trở thành luật. 

Mặc dù vậy, kết quả này vẫn hơn nhiều lần so với vài dự luật ít ỏi của ĐBQH Việt Nam chủ trì xây dựng và tỉ lệ thông qua thành luật là 0%.

Vì sao khó thế?

Nhóm chuyên viên của Viện Nghiên cứu lập pháp được cử giúp việc ĐBQH Trần Thị Quốc Khánh xây dựng dự án luật thời gian đầu còn nhớ đôi khi bà Khánh đã phải bỏ tiền túi để mua bánh trái cho nhóm ăn trong lúc họp bàn. Sở dĩ như vậy vì hồi đó chưa giải quyết được thủ tục về mặt hậu cần, tài chính, nên chưa nhận được kinh phí soạn thảo từ NSNN.

Chuyện nhỏ này phản ánh một trong những trở ngại dễ thấy đối với việc xây dựng dự án luật của ĐBQH: nguồn lực hạn chế, kinh phí xây dựng pháp luật rất thấp, thủ tục để ĐBQH sử dụng khoản kinh phí eo hẹp này lại phức tạp. Không những thế, ĐBQH không có thư ký riêng, trong việc soạn thảo luật lại càng không có.

Viện Nghiên cứu lập pháp dù được giao trách nhiệm giúp ĐBQH xây dựng dự án luật, pháp lệnh nhưng người vừa ít vừa không được đào tạo về mảng công việc rất đặc thù này, lại phải gánh một khối lượng công việc rất lớn.

Vướng mắc về quy định pháp luật cũng hay được viện dẫn khi đánh giá tình trạng ĐBQH rất hiếm khi trình dự án luật. Có một thời chỉ có Hiến pháp đề cập chung chung về quyền này của ĐBQH. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996, 2008 và Luật năm 2015 đã có quy định cụ thể hơn về quy trình, thủ tục, trách nhiệm hỗ trợ ĐBQH thực hiện quyền này, nhưng các quy định đó vẫn chưa chi tiết như mong muốn khiến ĐBQH khó khăn khi trình dự án luật, pháp lệnh.

Đặc biệt, từ ý tưởng đến việc “xếp chỗ” trong chương trình lập pháp hằng năm; soạn thảo, lấy ý kiến nhiều lần, nhiều bên; qua thẩm tra của Ủy ban Pháp luật; trình dự án luật ra UBTVQH xem xét rồi đưa vào chương trình kỳ họp Quốc hội; Quốc hội thảo luận, thông qua trong kỳ họp - thực sự là “chặng đường dài trên cồn cát”.

Như dự án Luật hành chính công, từ khi bà Khánh gửi công văn đề nghị đưa vào Chương trình lập pháp của Quốc hội khóa XIII tháng 10-2015 đến khi được UBTVQH xem xét vào tháng 8-2017, giả sử nếu được chấp nhận đưa vào chương trình và thông qua ngay tại kỳ họp tháng 10-2017 thì cũng mất hai năm. 

Đường dài như vậy thực sự là thách thức quá lớn đối với cá nhân ĐBQH, dù là đại biểu chuyên trách hay kiêm nhiệm. Nhất là khi Quốc hội họp xuân thu nhị kỳ, mỗi kỳ chỉ trong một tháng; bản thân ĐBQH cũng như toàn thể Quốc hội còn phải dành cho nhiều hoạt động khác có tính ưu tiên hơn.

Nhưng điều đáng chú ý là dự án luật này nhận được sự ủng hộ của hầu hết cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền, cả nhiệm kỳ trước và nhiệm kỳ này. Nhất là công chúng, từ những cử tri của ĐBQH Khánh cho đến báo chí, giới luật, các tổ chức xã hội đều mong muốn lần đầu tiên có một ĐBQH trình dự luật thành công. 

Nhưng ai cũng hiểu những gian truân nên khi biết dự án luật đã dừng bước, họ đều không phản đối, chỉ tỏ ý tiếc nuối cho một nỗ lực “lãng mạn”.

Như đa số ủy viên UBTVQH nhận xét: ban soạn thảo dự án Luật hành chính công cần làm rõ phạm vi điều chỉnh, tính khả thi, tính thống nhất của dự án luật trong hệ thống pháp luật; cần có tính quy phạm, chứ không chỉ nêu những tuyên ngôn chung chung; nên dừng việc xây dựng dự luật này và coi đây là một công trình khoa học có giá trị để tham khảo.

Điều này một lần nữa cho thấy việc xây dựng các dự án luật rất phức tạp, rất khó khăn, đòi hỏi những kỹ năng rất đặc thù, “không học, không làm được”. Đó là năng lực hoạch định các chính sách lập pháp phù hợp, đồng thời phải biết chuyển các chính sách đó thành các quy phạm pháp luật rõ ràng, rành mạch. 

Trong các chuyên viên giúp việc cho bà Khánh, cũng như nhóm chuyên gia được nhắc đến ở đầu bài viết, không ai được trang bị hai loại năng lực này.

Hơn thế, trong hoạt động lập pháp của các nước, một nguyên tắc cơ bản là các dự án của Chính phủ phải luôn được ưu tiên trong chương trình nghị sự ở nghị viện. Bởi họ quan niệm Chính phủ là cơ quan điều hành việc nước hằng ngày, các đề xuất của Chính phủ cần được ưu tiên thông qua để thực hiện kịp thời, đồng thời có cơ sở xác định trách nhiệm của Chính phủ về những hạn chế, yếu kém trong quá trình quản trị quốc gia. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ. 

Vì vậy, các dự luật của cá nhân ĐBQH khó có thể chen chân vào chương trình lập pháp, trong khi các vấn đề của cuộc sống còn ngổn ngang trên bàn nghị sự.

Biến ý tưởng thành hiện thực

Theo một vài cuộc khảo sát ý kiến đại biểu Quốc hội từ khóa XI, XII, XIII, khá nhiều người từng có ý tưởng soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh. Các ĐBQH cũng nhiều lần đề xuất xây dựng các dự án luật, pháp lệnh khi phát biểu tại hội trường. Để biến các ý tưởng đó thành hiện thực, biến “công trình khoa học có giá trị” thành đạo luật có hiệu lực, nhiều việc còn phải làm.

Chẳng hạn, có thể theo như nghị viện các nước, cố gắng đảm bảo cơ hội cho cá nhân các nghị sĩ bằng cách quy định một khoảng thời gian cố định trong tuần làm việc để xem xét các kiến nghị của cá nhân các ĐBQH. Hoặc tăng kinh phí để ĐBQH có thể mời thêm chuyên gia pháp luật, kinh tế, đặc biệt là chuyên gia phân tích, hoạch định chính sách và chuyên gia chuyên soạn thảo luật giỏi hỗ trợ mình xây dựng dự luật.

Quan niệm về dự luật cũng cần được thay đổi, nhất là khi dự luật do ĐBQH trình. Nó nhiều khi chỉ cần vài ba trang, quy định về một vấn đề cụ thể, ai, cơ quan nào phải làm cái gì, nếu không làm thì chịu hậu quả gì... 

Ví dụ: nhận thấy tình trạng béo phì trong dân cư rất nghiêm trọng, nhất là ở trẻ em, một nghị sĩ Pháp đã xây dựng dự luật chống béo phì chỉ với 10 điều khoản rất cụ thể; yêu cầu các nhà sản xuất phải ghi thông tin rõ ràng, dễ hiểu trên các loại thực phẩm và nước uống. Công ty nào không tuân thủ sẽ bị phạt tăng mức đóng góp từ 1,5% lên 5% trên tổng số tiền mà các công ty này bỏ ra cho các chương trình quảng cáo thực phẩm.

Trọng tâm của chiến lược ngăn ngừa là ở lứa tuổi học đường, nên dự luật yêu cầu trong mỗi trường học đều phải có một vòi nước uống cho học sinh để các em giảm uống nước ngọt, phải tăng thêm giờ thể dục.

Cách làm này cho thấy bên cạnh sự ổn định do các đạo luật đồ sộ tạo ra như Bộ luật dân sự, nhịp sống hiện nay cần những quyết sách mạch lạc, dễ hiểu, dễ thi hành, tránh bị lạm dụng, giản đơn, ngắn gọn, có thể thay đổi tức thì, ứng biến mau lẹ với cuộc sống.

Từ thực tế đó, nghị viện các nước ngày càng ban hành nhiều đạo luật, nhỏ, cụ thể, chi tiết với dăm bảy điều thi hành được ngay.

Ở Việt Nam, thay vì quá tham vọng với những dự án luật đồ sộ như Luật hành chính công, nên bắt đầu từ những dự án luật, pháp lệnh đơn giản, ngắn gọn hoặc những dự án luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung 1-2 điều luật, pháp lệnh hiện hành thì sẽ dễ thành công hơn. 

Hoặc chú ý đến việc đưa các khoản sửa đổi, bổ sung vào luật khi thảo luận tại phiên họp toàn thể. Hoặc thực hiện quyền kiến nghị về dự án luật, pháp lệnh để đưa một dự án mình tâm đắc vào chương trình lập pháp, sau đó vận động các bên ủng hộ dự án đó. 

Chẳng hạn, vào nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, ĐBQH Mai Anh đã đề xuất xây dựng Luật giao dịch điện tử được Quốc hội chấp thuận, giao cho Ủy ban KH-CN chủ trì soạn thảo và trình.

Những cái mới thường khởi đầu gập ghềnh, nhưng những gì đã vượt qua với câu chuyện về dự án Luật hành chính công, ta có thể hi vọng cái ngày mà các trang báo tràn ngập dòng tít “Lần đầu tiên, dự luật của ĐBQH đã trở thành luật!” không còn xa.■