​Phía sau kỷ luật ngân sách

Minh họa: Salem

Câu chuyện thường xảy ra là Chính phủ trình kế hoạch ngân sách hằng năm, Quốc hội phê chuẩn, sau đó Chính phủ xin tăng thêm thâm hụt, Quốc hội lại phê chuẩn. Nhưng đến khi quyết toán ngân sách thì con số thâm hụt thật thậm chí còn vượt xa những con số được phê chuẩn này. Vì thế, Quốc hội dường như luôn bị đặt vào trạng thái đã rồi, cũng như không có chế tài để xử lý.

NĂM NÀO CŨNG “LỠ KẾ HOẠCH”

Nhìn lại năm 2012, ngân sách chính phủ xin và được Quốc hội duyệt có mức bội chi được ấn định ở con số 140.200 tỉ đồng. Tuy nhiên, khi quyết toán ngân sách nhà nước năm 2012 (vào tháng 4-2014), con số quyết toán số bội chi lại là 154.126 tỉ đồng, vượt con số Quốc hội cho phép là 13.926 tỉ đồng.

Đáng nói hơn, một số ý kiến tại Ủy ban Tài chính - ngân sách của Quốc hội lúc đó cho rằng số bội chi như báo cáo của Chính phủ chưa phản ánh hết tình hình bội chi. Cụ thể là chưa tính đủ số hoàn thuế giá trị gia tăng phát sinh trong năm, nợ đọng xây dựng cơ bản, tạm ứng vốn lớn chưa thu hồi. Ngoài ra trong thực tế thu chi cũng diễn ra nhiều sai phạm. Tuy nhiên, cuối cùng thì Quốc hội cũng bỏ phiếu nhất trí thông qua.

Câu chuyện của năm 2013 còn đáng nói hơn câu chuyện của năm 2012. Tại nghị quyết số 32/2012/QH13, Quốc hội quyết định mức bội chi ngân sách nhà nước là 162.000 tỉ đồng, bằng 4,8% GDP. Con số này sau đó được Quốc hội điều chỉnh tăng lên mức 195.500 tỉ đồng, bằng 5,3% GDP vào năm 2013 theo nghị quyết 54/2013/QH13 (ra ngày 12-11-2013).

Đến tháng 5-2015 khi có quyết toán ngân sách nhà nước năm 2013, con số bội chi được quyết toán là 236.769 tỉ đồng, vượt 41.269 tỉ đồng so với mức Quốc hội đã điều chỉnh, bằng 6,6% GDP thực tế. Tức là nếu so với con số xin và được duyệt ban đầu thì thâm hụt ngân sách nhà nước bị “lỡ kế hoạch” đến hơn 25%.

Nguyên nhân hay được các cơ quan có thẩm quyền dẫn ra là do tình hình kinh tế xã hội trong nước hoặc bối cảnh quốc tế không thuận lợi, thu ngân sách gặp nhiều khó khăn, tăng vay ODA và nhiều lý do khác. Dù là nguyên nhân gì thì câu chuyện này chỉ ra một thực tế hiển nhiên là kỷ luật ngân sách của Việt Nam quá lỏng lẻo.

KỶ LUẬT NGÂN SÁCH

Trong một nền kinh tế có kỷ luật ngân sách chặt chẽ, Quốc hội là cơ quan quyết định ngân sách chi tiêu của quốc gia. Có nghĩa là thu bao nhiêu và chi bao nhiêu phải do Quốc hội duyệt. Chính phủ có trách nhiệm làm kế hoạch ngân sách chi tiết, không chỉ cho một năm mà cho nhiều năm phía trước. Quốc hội trên cơ sở kế hoạch ngân sách chi tiết của Chính phủ sẽ xây dựng kế hoạch ngân sách tổng quát và bỏ phiếu thông qua, sau đó giám sát chặt chẽ việc Chính phủ thực thi kế hoạch ngân sách của mình. Chính phủ không thể vi phạm kế hoạch ngân sách này.

Trong trường hợp có những tình huống bất thường, thí dụ như khủng hoảng kinh tế khiến kế hoạch được thông qua ban đầu có khả năng bị phá sản, Chính phủ phải trình lại với Quốc hội. Tại nước Mỹ trước năm 1917, mọi khoản vay của Chính phủ phải được Quốc hội thông qua. Có nghĩa là nếu Chính phủ muốn chi vượt kế hoạch ngân sách được thông qua thì cũng không được, vì không lấy đâu ra nguồn, trừ khi Quốc hội cho phép phát hành các giấy nợ ra thị trường để vay tiền về tiêu.

Sau năm 1917, nước Mỹ thay đổi luật, cho phép Chính phủ tự quyết trong việc phát hành giấy nợ ra thị trường để vay tiền, tuy nhiên mức trần nợ công (con số tuyệt đối tính bằng USD) là do Quốc hội quyết. Thí dụ vào tháng 9-2013, mức trần nợ công là 16.699 tỉ USD. Muốn vay vượt con số này Chính phủ phải xin quốc hội. Tại thời điểm này, chính quyền của Tổng thống Obama xin nhưng không được Quốc hội chấp thuận, dẫn đến chuyện bộ máy chính quyền bị đóng cửa trong một thời gian vì hết tiền.

Ở các nền kinh tế không có kỷ luật tài chính, Quốc hội không có quyền lực gì và mọi việc đều do Chính phủ quyết định, thiếu tiền có thể tùy ý phát hành công cụ nợ hoặc in tiền để chi tiêu. Con số chi tiêu hằng năm như thế nào, chi những gì, thu từ đâu cũng không được công khai, vì thế hoàn toàn không có giám sát và không có minh bạch. Những nền kinh tế này thường là những nền kinh tế ốm yếu, què quặt.

Việt Nam có kỷ luật tài chính và Quốc hội có quyền thông qua cũng như quyền giám sát việc thu chi ngân sách nhà nước. Thế nhưng trong việc thực thi trên thực tế, hầu như các quyền này bị bỏ qua hoặc bị vô hiệu hóa. Điều này được nhiều đại biểu nói đến.

Thí dụ ông Ksor Phước nhận xét hồi năm 2014 rằng “kiểm toán nêu ra một loạt sai phạm, nhưng khi biểu quyết lại nhất trí, năm nào cũng thế”. Còn hồi tháng 5 vừa qua, ông Trần Du Lịch, phó trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội của TP.HCM, phát biểu rằng: “Đành phải ủng hộ vì thật sự không ủng hộ cũng không biết làm thế nào”. Ông Nguyễn Đức Kiên, phó chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, chỉ vớt vát rằng: “Đằng nào thì cũng chi rồi nhưng phải rút kinh nghiệm cho các năm sau”.

TỰ BẮN VÀO CHÂN?

Thực thi kỷ luật ngân sách kém không khác gì việc tự bắn vào chân. Tại Việt Nam, câu chuyện này đã dẫn tới tình hình nợ công của quốc gia tăng, với hàng loạt chỉ tiêu về kỷ luật tài khóa đang hoặc sắp bị phá vỡ.

Thí dụ theo ông Phạm Thế Anh (ĐH Kinh tế quốc dân), nợ công/GDP dự kiến vào khoảng 64%, tiến sát ngưỡng trần 65% theo quy định của Quốc hội. Thâm hụt ngân sách theo quy định là 4,8% GDP mỗi năm nhưng thực tế đã lên tới 5,4% GDP vào năm 2012, 6,6% GDP vào năm 2013 và ước tính 5,3% GDP vào năm 2014 (dự tính lên tới 6,9% theo cách tính mới). Nghĩa vụ trả nợ/tổng thu ngân sách nhà nước là 22,6% trong năm 2013 và ước khoảng 26,7% vào năm 2014, chính thức vượt ngưỡng 25% theo quy định. Thâm hụt ngân sách nhà nước năm 2014 đã chính thức vượt chi đầu tư, phản ánh Chính phủ Việt Nam đã phải đi vay một phần để tài trợ cho tiêu dùng.

Tình trạng này không chỉ khiến môi trường vĩ mô của Việt Nam đứng trước nguy cơ mất ổn định. Sâu xa hơn, nó làm mất niềm tin của các nhà đầu tư, các định chế tài chính quốc tế và các chính phủ nước ngoài cho Việt Nam vay. Nó cũng đưa Việt Nam đến chỗ nếu không quản lý khéo khiến câu chuyện này tiếp tục rơi vào vòng xoáy đi xuống, có thể đứng trước nguy cơ vỡ nợ.

GIẢI QUYẾT THẾ NÀO?

Ở đây có hai vấn đề lớn được đặt ra: Thứ nhất, Quốc hội có thực quyền trong chuyện kiểm soát ngân sách hay không. Thứ hai, giả dụ có thực quyền thì Quốc hội có dễ dàng với Chính phủ quá hay không, bằng cách mỗi lần Chính phủ xin nâng trần nợ đều được thông qua?

Liên quan đến vấn đề thứ nhất, câu chuyện thâm hụt ngân sách vượt con số Quốc hội cho phép đến hơn 41.000 tỉ đồng khiến nhiều người chỉ nhìn dưới góc độ Quốc hội bị đặt vào tình thế đã rồi. Một góc độ khác mà dư luận bỏ quên là làm thế nào mà Chính phủ có được số tiền tương đương 2 tỉ USD để tiêu trong năm 2013? Chính phủ không thể tiêu nếu không vay thêm tiền. Vì thế, quay lại câu chuyện là thật sự Quốc hội có thực quyền trong việc quy định các mức nợ công hay không.

Luật Việt Nam không quy định Chính phủ phải xin phép Quốc hội mỗi khi phát hành công cụ nợ ra thị trường (trong và ngoài nước) hoặc đi vay các chính phủ nước ngoài. Luật cũng không quy định con số trần nợ công tuyệt đối giống như Hoa Kỳ (thí dụ 16.699 tỉ USD tại thời điểm tháng 9-2013). Luật chỉ quy định Quốc hội quyết định con số tương đối (tỉ lệ phần trăm). Thí dụ theo nghị quyết số 10/2011/QH13 quy định trần nợ công đến năm 2015 không quá 65% GDP.

Hơn nữa, dù có quy định các con số này cũng không có chế tài để buộc Chính phủ phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm. Chính phủ vẫn có đầy đủ các công cụ trong tay để “xoay tiền” tiêu trước, sau đó thì báo cáo sau như câu chuyện của năm 2013.

Nhiều người cho rằng để lập lại kỷ cương ngân sách thì cần phải quy trách nhiệm cá nhân. Góp ý vào dự Luật ngân sách nhà nước sửa đổi của Ủy ban Thường vụ hồi tháng 4 vừa rồi, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng nói: “Ông nào quyết (chi) sai thì thế nào? Lãng phí, tham nhũng, tiêu cực trong quản lý ngân sách là chưa quy được trách nhiệm. Cần làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của những người có quyền hạn (chi) ngân sách”. Chưa biết vấn đề quy trách nhiệm cá nhân có được thể hiện trong Luật ngân sách sửa đổi hay không, nhưng ngay cả có đưa vào thì việc áp dụng nó cũng là vấn đề.

Về phía trách nhiệm của Quốc hội, kỳ họp trước nhiều đại biểu thậm chí nóng ruột đề nghị Quốc hội cần phải siết chặt quy trình quyết định ngân sách bằng cách ban hành luật ngân sách thường niên thay vì ban hành nghị quyết như hiện nay. Song Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho rằng việc ban hành nghị quyết sẽ mang tính kịp thời, thủ tục đơn giản hơn so với ban hành luật và sẽ “chỉ đạo” các cơ quan liên quan khi dự thảo nghị quyết về ngân sách nhà nước hằng năm sẽ bổ sung các quy định cụ thể tăng tính khả thi, kỷ luật tài chính nhằm “bảo đảm thực hiện nghiêm các quyết định của Quốc hội”.

Liên quan đến vấn đề thứ hai là Quốc hội chưa bao giờ từ chối mỗi khi Chính phủ “xin” cả. Lý do dẫn tới điều này được ông Võ Trí Hảo, Đại học Kinh tế TP.HCM, nói không thể rõ ràng hơn. Đó là vì Việt Nam xây dựng Quốc hội với gần 70% đại biểu Quốc hội là kiêm nhiệm; còn họ (các nước phát triển) xây dựng mô hình nghị viện chuyên nghiệp, không có hoặc tỉ lệ rất thấp các nghị sĩ kiêm nhiệm. Theo ông Hảo, ở Việt Nam đa số đại biểu là kiêm nhiệm và chính họ là những người góp phần làm nên bội chi ngân sách với tư cách là quan chức hành pháp, thì khi ra Quốc hội họ thường có thiên hướng bấm nút thông qua hành vi bội chi ngân sách của chính mình.