Pháp luật đất đai Trung Quốc:Cuộc giằng co khó xử

TTCT - Xuất phát là một quốc gia nông nghiệp lâu đời, pháp luật về đất đai là một trong những vấn đề phức tạp và nhạy cảm nhất trong nền hành chính Trung Quốc, nhất là sau hàng loạt cơn sốt bất động sản ở quốc gia đông dân nhất hành tinh những năm vừa qua.

Về mặt luật pháp, hiến pháp Trung Quốc đã công nhận quyền tư hữu đất đai từ năm 2004, nhưng trên thực tế, đó vẫn là một quyền còn nhiều tranh cãi và chưa được hiện thực hóa bằng những pháp điển thấp hơn.

Nhiều lần điều chỉnh

Sự bắt đầu hệ thống pháp luật đất đai Trung Quốc hiện đại có lẽ phải tính từ cuộc cải cách ruộng đất 1950-1952, một trong những cuộc tái phân phối ruộng đất lớn nhất trong lịch sử thế giới: ước tính từ 80-100 triệu hecta đất canh tác đã được phân bổ lại cho khoảng 75 triệu nông hộ.

Tốc độ đô thị hóa ở Trung Quốc khiến vấn đề đất đai thêm phức tạp. -Ảnh: wsj.com

Cho tới khi nhà nước Trung Quốc cải cách mở cửa và chấm dứt tổ chức hợp tác xã nông nghiệp bắt buộc vào giữa những năm 1980, chỉ có hai yếu tố thay đổi trong chính sách đất đai: mức độ sở hữu đất hợp tác xã và mức độ tự do trong sử dụng đất.

Với đất đai ở đô thị, sau cuộc quốc hữu hóa các ngành công nghiệp và doanh nghiệp vào đầu những năm 1950, đất thành phố được coi là thuộc sở hữu nhà nước, nhưng không được quy định rõ ràng suốt một thời gian dài.

Tới thời Đặng Tiểu Bình, những nền tảng đầu tiên của việc quản lý đất đai dựa trên pháp luật hiện đại mới bắt đầu hình thành, thông qua Hiến pháp 1982 của Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa. Hiến pháp này quy định “quyền sở hữu công, xã hội chủ nghĩa” với phương tiện sản xuất, dưới hai dạng là sở hữu nhà nước và sở hữu tập thể.

Đến năm 2004, hiến pháp được chỉnh lý, với điều 13 quy định: “Đất đai tư nhân hợp pháp của công dân không bị xâm phạm. Nhà nước bảo vệ quyền tư hữu và thừa kế đất đai của công dân bằng luật pháp. Nhà nước, căn cứ trên lợi ích chung, có thể thu hồi hoặc trưng dụng đất đai tư nhân của công dân và đền bù thỏa đáng”.

Gần đây nhất, sau 14 năm tranh luận, Luật đất đai được thông qua tháng 3-2007 được ghi nhận là một trong những thành tố cốt lõi của sự tiến hóa Luật dân sự ở nước này.

Việc Trung Quốc vẫn thông qua được Luật đất đai đó bất chấp không ít sự phản đối “là một biểu tượng chiến thắng quan trọng với cải cách kinh tế và nền pháp trị”, theo bình luận của báo Anh The Economist.

Nhưng đó cũng là một quyết định thực dụng: pháp luật đất đai khả thi và hợp lý là tối quan trọng với bất kỳ nền kinh tế nào muốn duy trì sự phát triển, cũng như để làm giảm bớt xung đột xã hội.

Đã từng có thời, mỗi tháng, hàng nghìn người biểu tình lại tập hợp ở nhiều nơi khắp Trung Quốc, không ít là những nông dân nghèo khổ, để phản đối việc đất đai của họ bị thu hồi mà không có đền bù thỏa đáng.

Ở các đô thị, vốn ngày càng trở nên quan trọng với giới hoạch định chính sách Trung Quốc, một giai cấp trung lưu ngày càng lớn mạnh có tài sản gắn chặt với căn nhà của họ đòi hỏi được quyền chắc chắn để lại căn nhà đấy cho con cháu mình.

Giống như các nông dân, họ cũng cần một chính sách đất đai dựa trên nền pháp trị - tức có luật chơi rõ ràng, được tuân thủ, và có thể thực thi - chứ không phải là ý thích tùy tiện của nhà cầm quyền.

Luật đất đai 2007 cũng chưa phải là cuộc cách mạng chính sách toàn diện.

Đất nông nghiệp vẫn chưa đi kèm quyền sở hữu đầy đủ. Lập luận của giới ủng hộ thị trường tự do trong vấn đề này rất quen thuộc: những nông dân bán đất có thể ra thành phố làm công nhân với thu nhập cao hơn; những ai tiếp tục làm nông thì sẽ có cơ hội tích tụ ruộng đất để sản xuất hiệu quả hơn.

Tuy nhiên, với việc vẫn còn 200 triệu nông hộ và 425 triệu lao động nông nghiệp, dễ hiểu rằng nhà nước Trung Quốc thấy thận trọng trước một thay đổi đảo lộn như vậy, dù vào năm 2021 đã có nhiều đề xuất về việc kéo dài thêm thời gian giao đất nông nghiệp cho nông dân so với 30 năm như trước giờ.

Giằng co

The Economist chỉ ra một vấn đề cốt tử của việc Bắc Kinh phải thận trọng trong việc để đất đai, bao gồm đất nông nghiệp, thực sự là “đa sở hữu”, bao gồm “sở hữu tư nhân đầy đủ”: thiếu một nhánh hành pháp có trách nhiệm giải trình - tức một nhà nước thực sự phải trả lời dân chúng, thì việc tư nhân hóa hoàn toàn đất đai có thể để lại những hậu quả khôn lường. “

Để đất đai tập trung vào tay một số ít người sẽ trở thành không khác gì các địa chủ rốt cuộc vẫn là điều cấm kỵ [trong thể chế Trung Quốc]”, báo Mỹ The New York Times dẫn lời Daniel Kelliher, nhà khoa học chính trị ở Đại học Minnesota, từng có nhiều năm nghiên cứu cải cách đất đai ở Trung Quốc.

Ở chiều ngược lại, pháp luật không rõ ràng về đất đai và tốc độ đô thị hóa chóng mặt - từ 20% vào năm 1965 lên 65% năm 2022 - đã khiến việc thực thi pháp luật đất đai thật sự ở Trung Quốc còn rất nhiều thiếu sót.

Một nghiên cứu đăng trên trang Landesa vào năm 2012 cho thấy 43% trong 1.791 ngôi làng nông thôn được điều tra từng diễn ra tình trạng thu hồi đất nông nghiệp. Nông dân được đền bù trung bình số tiền tương đương chỉ 1/40 so với giá đất mà sau đó công ty bất động sản thương mại bán lại. Những cuộc biểu tình phản đối thu hồi đất diễn ra đặc biệt phổ biến từ năm 2005 trở đi, lên tới đỉnh điểm với hơn 60.000 vụ vào năm 2013.

Năm 2016, Ban Chấp hành trung ương Đảng Cộng sản và Quốc vụ viện Trung Quốc công bố một hướng dẫn chung về việc đảm bảo quyền liên quan tới đất đai. Hướng dẫn này nói “các quy trình pháp luật phải được tuân thủ liên quan tới việc phong tỏa, tịch biên, đóng băng, bán đấu giá hay các biện pháp thu hồi đất đai khác thuộc sở hữu doanh nghiệp hay cá nhân bị tình nghi là trái pháp luật”, theo Tân Hoa xã.

Những động thái cởi bỏ dần các quy định gắn với đất nông nghiệp cũng được thực hiện để cho phép nông dân chuyển nhượng các quyền gắn với đất và thúc đẩy các trang trại hiệu quả, quy mô lớn hơn, trong làn sóng nông dân đổ ra thành phố.

Cụ thể cũng trong năm 2016, Bộ Nông nghiệp Trung Quốc đề xuất chính thức chia tách các quyền khác nhau gắn với đất nông nghiệp - gồm quyền sở hữu, quyền cho thuê và quyền sử dụng. Bộ Nông nghiệp tin rằng động thái đấy sẽ góp phần tăng thu nhập cho nông dân và phát triển nông nghiệp hiện đại.

“Điều này sẽ giúp việc chuyển nhượng có trật tự quyền sử dụng đất và tạo lập nền tảng có tính hệ thống cho các hoạt động nông nghiệp quy mô phù hợp với sự phát triển và nông nghiệp hiện đại”, Bộ trưởng Nông nghiệp lúc bấy giờ Han Changfu (Hàn Trường Phú) nói.

Ông Hàn cũng nói thực tế là sau một tiến trình đô thị hóa cùng công nghiệp hóa dài, hiện hơn 30% đất nông nghiệp ở Trung Quốc thực ra đang được cho thuê, chứ chủ đất không còn trực tiếp canh tác như trước nữa.■

Đất đai ở đô thị

Những đợt bùng giá bất động sản nhà ở tại các đô thị Trung Quốc có sự góp sức không nhỏ của các chính quyền địa phương, vốn có ngân sách phụ thuộc nhiều vào việc bán đất và các loại thuế đánh vào bất động sản, theo chuyên gia Huang Tienlei của Viện Peterson về kinh tế quốc tế trong một bài viết tháng 1-2022.

Theo bài viết, một số tỉnh ven biển của Trung Quốc có thu nhập dựa hơn một nửa vào nguồn liên quan tới bất động sản, khiến họ không có động cơ kềm chế bớt đà tăng giá nhà đất.

Thêm vào đó, chính quyền trung ương hạn chế nguồn cung đất ở các thành phố hạng A, và khuyến khích mở rộng các thành phố và thị trấn nhỏ hơn, dù thực tế là người trẻ - cũng là đối tượng có nhu cầu nhà ở cấp thiết nhất - chủ yếu tập trung ở các đô thị lớn. Điều đó khiến tỉ lệ giá nhà so với thu nhập ở Thượng Hải vào loại cao nhất toàn cầu: gần 50 lần (ở TP.HCM là 20, và Sydney chẳng hạn, là 10,5).

Những khoản vay nợ liên quan tới bất động sản tăng mạnh tạo ra gánh nặng cho nền kinh tế, bóp nghẹt các nguồn lực tài chính lẽ ra có thể phân bổ cho những lĩnh vực có năng suất và tạo ra giá trị thật.

Từ cuối năm 2011 tới cuối tháng 9-2021, tỉ lệ các khoản vay bất động sản trong tổng dư nợ của các ngân hàng Trung Quốc đã tăng từ dưới 20% lên 27%, theo Ngân hàng Nhân dân nước này. Nhiều công ty bất động sản, nổi bật là Evergrande, còn dựa vào các nguồn tài chính không chính thức, điều khiến khoản nợ thật sự có thể lớn hơn nhiều.

Nhưng cũng không dễ hướng nền kinh tế ra khỏi cơn “nghiện đất”. Các loại thuế bất động sản được Trung Quốc triển khai thí điểm vào năm 2011 ở hai siêu đô thị Trùng Khánh và Thượng Hải được đánh giá về cơ bản không ngăn được cơn sốt giá nhà như kỳ vọng, cũng chẳng thể mang lại doanh thu đáng kể cho chính quyền (lần lượt là 3,5% và 2,5% tổng thu).

 Trở lại Bạn đang đọc trong chuyên đề "Bài toán nguồn lực đất đai