Ngân sách cho giáo dục: Phân bổ, kiểm soát và sự hợp lý

Minh họa

 Đó là “đề bài” vừa được Bộ trưởng Bộ GD-ĐT Phùng Xuân Nhạ đặt ra cho các nhà nghiên cứu. Ông Nhạ đồng thời cho biết bản thân ông là bộ trưởng cũng chưa nắm một cách đầy đủ 20% này được phân bổ như thế nào.

Ngân sách dành cho giáo dục nên được phân bổ như thế nào, làm sao đánh giá và cải thiện hiệu quả của nó đúng là một bài toán đau đầu, vì nó liên quan tới hầu như tất cả các bên của giáo dục: Nhà nước (Bộ GD-ĐT, Bộ Tài chính, khả năng thu ngân sách); các trường và đặc biệt là người dân.

Thử khảo sát vấn đề này trong khu vực giáo dục ĐH, sẽ thấy trong bối cảnh mở rộng tự chủ ĐH, cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước (NSNN) chắc chắn cần thay đổi.

Từ đầu vào tới đầu ra

Đến nay, phân bổ NSNN cho các trường ĐH công lập ở Việt Nam vẫn dựa trên những yếu tố đầu vào, chủ yếu là số lượng sinh viên.

Đã có nhiều nghiên cứu cho thấy lối phân bổ này không mang lại hiệu quả cao. Trong bối cảnh nguồn lực công hạn hẹp, cải thiện hiệu quả sử dụng ngân sách là một nhu cầu bức thiết. Một giải pháp khác đã được nêu: phân bổ theo kết quả đầu ra. Điều này có thể tạo ra thay đổi?

Dự thảo Luật sửa đổi một số điều trong Luật giáo dục ĐH sắp trình Quốc hội đã đề cập cơ chế này: “Quy định cơ chế phân bổ NSNN từ cơ chế phân bổ theo các tiêu chí đầu vào sang cơ chế theo các tiêu chí đầu ra, gắn với kết quả kiểm định chất lượng giáo dục”.

Trên thế giới hiện có sáu mô hình phân bổ ngân sách cho các trường ĐH công: (1) dựa trên ngân sách năm trước;

(2) trả về số 0 khi bắt đầu một chu kỳ mới, tức trả lại những gì chưa sử dụng xong và làm lại đề xuất từ đầu;

(3) cấp phát ngân sách dựa trên kế hoạch hoạt động, đặc biệt ưu tiên những hoạt động nào làm tăng thu nhập;

(4) trao thẩm quyền và trách nhiệm cho từng đơn vị để họ toàn quyền sử dụng thu nhập mà họ tạo ra trong đó có học phí; (5) tập trung hóa, tất cả quyết định về việc cấp ngân sách là nằm ở cơ quan cấp trên; và cuối cùng là (6) cấp ngân sách dựa trên kết quả hoạt động.

Mô hình thứ nhất (dựa trên năm trước) là cách làm truyền thống, dễ thực hiện, tạo ra sự ổn định và giúp các trường có thể có những kế hoạch dài hạn vì có thể dự kiến được ngân sách những năm tiếp theo.

Nhược điểm của nó là không thích ứng được với sự thay đổi ngày càng nhanh hiện nay, và rất khó lượng định những chi phí này đóng góp như thế nào trong việc tạo ra thu nhập và giá trị.

Mô hình thứ hai giúp kiểm soát những chi phí không cần thiết và làm tăng trách nhiệm giải trình của các trường, vì họ phải giải thích cho từng khoản đề xuất của từng năm. Nhưng nó chiếm nhiều thời gian để chuẩn bị, mà người ta gọi là “dùng búa tạ để đóng một cái đinh”.

Mô hình thứ ba: dựa trên hoạt động, các trường có thể thấy rõ mối liên quan giữa chi phí và thu nhập, nhờ đó mở rộng các mục tiêu chiến lược và làm tăng nguồn thu trong tương lai.

Chỗ dở là cách làm này cũng đòi hỏi nhiều thời gian và sự cam kết chặt chẽ của nhà trường trong việc theo đuổi các kế hoạch dài hạn.

Mô hình thứ tư: giao quyền tự quyết, nghĩa là đặt các trường trong vị thế phải chiến đấu để tồn tại, vì thế họ có động lực cải thiện hoạt động nhằm tìm kiếm nguồn thu mới.

Tuy nhiên, nó có thể khiến các trường làm bất cứ thứ gì để tạo ra thu nhập thay vì phải tập trung vào sứ mạng thực sự của họ.

Mô hình thứ năm: quản lý tập trung, có thể là cách tốt trong bối cảnh nguồn lực hạn hẹp và cần phải dành cho một số ưu tiên chính sách. Các trường không có cách nào khác là phải xoay xở trong phạm vi ngân sách được cấp và phải kiểm soát việc chi cho tốt.

Tuy vậy, cách làm này triệt tiêu sự cạnh tranh trong phạm vi cấp trường và làm mất động lực cải thiện hoạt động.

Mô hình thứ sáu: cấp ngân sách dựa trên kết quả đầu ra, giúp các trường hình dung một cách rõ ràng nguồn lực có thể chuyển thành kết quả như thế nào.

Mô hình này ngày càng được sử dụng nhiều hơn và thường được áp đặt cho các trường ĐH dưới áp lực ngày càng tăng về trách nhiệm giải trình.

Bởi tạo ra một mối liên kết rõ ràng cụ thể giữa số tiền được cấp và kết quả phải hoàn thành sẽ làm tăng mức độ minh bạch đối với việc sử dụng ngân sách công.

Điểm yếu của mô hình này là quy trình lập dự toán ngân sách phải bao gồm việc vận dụng những thước đo và chỉ số đáng tin cậy để đo lường kết quả, và việc chứng minh rằng kết quả này có tương xứng với số tiền được cấp hay không là một vấn đề dễ gây tranh cãi.

Giữa tiền và kết quả

Nhiều quốc gia đang chuyển mạnh sang cách đánh giá dựa trên kết quả. Việt Nam cũng đang quyết tâm biến nền giáo dục nhồi nhét thành một nền giáo dục hình thành năng lực, xây dựng cả chương trình đào tạo lẫn phương pháp giảng dạy dựa trên việc đáp ứng với kết quả đầu ra.

Vậy cũng nên xem xét việc chuyển sang cung cấp ngân sách cho các trường trên cơ sở kết quả hoạt động đầu ra của họ. Điều này không có gì mới ở các nước.

Cấp ngân sách dựa trên kết quả sẽ tạo ra động lực để các trường hoạt động tốt hơn và sử dụng nguồn lực có hiệu quả hơn.

Cấp ngân sách dựa trên đầu vào như đã làm xưa nay sẽ tạo ra động lực để các trường tuyển sinh nhiều hơn, nhờ vậy mở rộng cơ hội vào ĐH cho nhiều người.

Nhưng giai đoạn tăng trưởng nóng về số lượng đã vừa đi qua. Giờ là lúc các trường cần đầu tư thực sự cho chất lượng. Cấp ngân sách dựa trên đầu ra sẽ giúp các trường tập trung nhiều hơn cho chất lượng.

Tất nhiên, hiệu quả việc này đến đâu còn tùy thuộc ta định nghĩa “kết quả đầu ra” như thế nào và đo lường nó bằng những thước đo có đáng tin cậy hay không.

Đối với chất lượng dạy và học, nếu thước đo “chất lượng đầu ra” chỉ dựa vào việc đếm đầu sinh viên ra trường làm cơ sở tính toán, thì có khả năng các trường sẽ hạ thấp tiêu chuẩn tốt nghiệp và vì thế làm giảm chất lượng đào tạo.

Vì thế, thước đo kết quả là cực kỳ quan trọng để bảo đảm tác động tích cực của mô hình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra.

Có rất nhiều kinh nghiệm trên thế giới về việc xây dựng bộ công cụ đo lường kết quả hoạt động của các trường nên ta không lo về việc không đủ năng lực kỹ thuật để làm việc đó.

Những thước đo này phải được thiết kế phù hợp sứ mạng từng trường, vai trò mà Nhà nước giao phó cho nó, và phải đo lường được những giá trị gia tăng mà nó tạo ra cho xã hội, thông qua sự tiến bộ trong việc học của sinh viên, qua những đóng góp về nghiên cứu hay phục vụ cộng đồng của trường, qua mức độ cải thiện mà trường đạt được qua từng năm, qua khả năng tìm việc làm và đóng góp cho xã hội của cựu sinh viên...

Mô hình phân bổ theo kết quả đầu ra tạo ra một cơ chế gắn với kết quả (đo lường được), vì thế nó công bằng hơn (làm tốt hơn thì được hưởng nguồn ngân sách nhiều hơn) và minh bạch hơn (dựa trên những thước đo rõ ràng và có thể kiểm chứng).

Vì nó tạo ra động lực để các trường hướng tới một kết quả tốt hơn nên nó cũng giúp tăng cường hiệu quả sử dụng NSNN.

Một nghiên cứu ở Mỹ năm 2011 (của Kevin J. Dougherty và Vikash Reddy) cho biết việc thay đổi mô hình cấp ngân sách theo đầu vào sang mô hình phân bổ theo kết quả đầu ra đã ngay lập tức tạo ra tác động đối với các trường: lãnh đạo và giảng viên các trường nhận thức tốt hơn nhiều về những ưu tiên của nhà nước và ý thức rõ việc cạnh tranh với các trường khác trong hệ thống.

Thêm nữa, việc đề xuất, xét duyệt, phân bổ ngân sách theo kết quả cũng đòi hỏi các trường phải thu thập khối lượng dữ liệu khổng lồ về mọi mặt hoạt động của trường. Việc phân tích những dữ liệu ấy tạo ra một cơ hội quý báu để các trường tăng cường trách nhiệm giải trình cũng như đánh giá hiện trạng của mình và cải thiện nó.

Phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra không phải là không có nhược điểm. Trước hết là nó không ổn định. Kết quả hoạt động của trường phụ thuộc vào nhiều nhân tố hơn là chỉ nguồn lực.

Khối lượng thời gian, tính chất phức tạp và tính khả tín của việc đo lường kết quả cũng là một vấn đề. Nó cũng đòi hỏi nhà nước phải có những cơ chế phân bổ thích hợp với những kết quả khác nhau mà nhà nước mong đợi, một việc cũng không phải đơn giản và dễ dàng.

Quan trọng nhất là, nó có thể khơi sâu thêm khoảng cách giữa các trường. Mặc dù tạo ra kết quả tốt hơn nên được ban thưởng nhiều hơn là một ý tưởng tốt vì nó tạo ra cạnh tranh lành mạnh, nhưng điều này cũng gây ra một thực tế bất lợi:

những trường làm tốt sẽ được cấp thêm nhiều nguồn lực và sẽ lại có điều kiện tốt hơn để thu hút giảng viên giỏi và trở thành tốt hơn nữa, còn những trường yếu sẽ không nhận được sự hỗ trợ cần thiết để vươn lên.

Nó cũng có thể xói mòn các tiêu chuẩn học thuật để đảm bảo số lượng sinh viên ra trường. Nhưng ngược lại, cũng có thể nâng cao tiêu chuẩn tuyển sinh để bảo đảm chất lượng đầu ra, vì thế làm giảm cơ hội vào ĐH của những thành phần có hoàn cảnh khó khăn trong xã hội.

Nó cũng gây khó khăn cho việc lên kế hoạch dài hạn, và nhất là thu hẹp tầm nhìn và sứ mạng thực sự của nhà trường.

Do lo lắng về việc đạt được những chỉ tiêu kết quả, họ tập trung nguồn lực vào đó và lãng quên việc đầu tư cho những hoạt động tuy không tạo ra thu nhập tức khắc nhưng có ý nghĩa quan trọng và lâu dài cho xã hội.

Và ta sẽ chờ 

Vậy ta có thể áp dụng một mô hình phân bổ NSNN hỗn hợp (dựa trên cả yếu tố đầu vào và kết quả hoạt động đầu ra)? Và nếu thực hiện mô hình này thì tỉ lệ giữa phân bổ theo đầu vào và đầu ra nên như thế nào?

Mô hình này có thuận lợi là giảm sốc khi thay đổi cách phân bổ, để các trường có thời gian làm quen.

Nó còn có thể khắc phục điểm yếu của từng mô hình và bổ sung những ưu điểm của nhau, bảo đảm cho các trường một khoản kinh phí cơ bản để tiến hành hoạt động, đồng thời ban thưởng cho những kết quả tốt bằng một nguồn lực dồi dào hơn.

Vậy tỉ lệ nào là phù hợp? Có lẽ tỉ lệ giữa phân bổ theo đầu vào và theo kết quả đầu ra phải phụ thuộc loại trường, vào ưu tiên chính sách của Nhà nước, và có thể thay đổi theo từng năm.

Vấn đề là tỉ lệ ấy, cũng như những cơ sở của nó và công thức để tính... cần được minh bạch để tạo sự đồng thuận trong xã hội.

Chủ trương đổi mới chính sách phân bổ NSNN đã thể hiện khá rõ trong những văn bản quan trọng của Chính phủ.

Ông Nguyễn Trường Giang, phó vụ trưởng Vụ Hành chính sự nghiệp (Bộ Tài chính) - đơn vị chịu trách nhiệm phân bổ NSNN cho giáo dục ĐH, nói rõ:

“Thay đổi việc phân bổ NSNN theo các tiêu chí đầu vào sang việc phân bổ NSNN theo tiêu chí đầu ra, gắn với các hệ thống định mức kinh tế kỹ thuật, định mức phân bổ chi phí có tính khoa học;

gắn việc phân bổ kinh phí với các kết quả đánh giá, kiểm định về chất lượng đào tạo; thay đổi việc hỗ trợ NSNN đối với tất cả các ngành học sang việc chỉ hỗ trợ đối với một số ngành học xã hội mất cân đối”.

Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có chính sách cụ thể nào được ban hành để thực hiện chủ trương này.■