Một khi đã cổ xúy tư nhân hóa, nhà nước phải kiểm soát tốt rủi ro

Nước sạch là quyền cơ bản của người dân, là hàng hóa thiết yếu, hay chỉ đơn giản là một hàng hóa thương mại như bao hàng hóa khác? Trao những nhà máy nước vào tay tư nhân mang lại những lợi ích gì, và đi kèm là các rủi ro ra sao? Vai trò của Nhà nước thế nào trong toàn bộ mối quan hệ này?

TTCT trao đổi với tiến sĩ kinh tế học Vũ Thành Tự Anh - giám đốc Trường Chính sách công và quản lý Fulbright.

TS Vũ Thành Tự Anh

Trước hết, xin ông làm rõ thế nào là dịch vụ công ích? Cung cấp nước sạch có phải và có cần được coi là dịch vụ công ích không?

- Dịch vụ công ích là dịch vụ thiết yếu, phục vụ đời sống hằng ngày của quảng đại người dân. Theo định nghĩa này, cung cấp nước sạch hiển nhiên là một dịch vụ công ích (bên cạnh một số dịch vụ công ích khác như điện lực, điện thoại, viễn thông...).

Việt Nam có nên đưa nước sạch vào danh mục “doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên” không, và những hệ quả của điều này là gì?

- Về lý thuyết, dịch vụ cung ứng nước sạch có chi phí trung bình giảm dần theo khối lượng cung ứng (do chi phí đầu tư cố định ban đầu lớn), vì vậy có tính chất “độc quyền tự nhiên”. 

Tuy nhiên, độc quyền tự nhiên này thường chỉ có tính chất địa phương, nghĩa là chi phí trung bình chỉ giảm dần trong chừng mực quy mô cung ứng (hay phạm vi địa lý) nhất định, chứ không thể giảm vô hạn.

Về nguyên tắc, khi một hàng hóa hay dịch vụ có tính chất độc quyền tự nhiên thì Nhà nước có thể can thiệp, thậm chí biến hoạt động cung ứng trở thành độc quyền nhà nước. 

Tuy nhiên, do sự kém hiệu quả vốn có của khu vực công, nên ở một số quốc gia, dịch vụ cung ứng nước sạch được giao cho khu vực tư nhân vận hành, nhưng luôn đi kèm quy định điều tiết và kiểm soát chặt chẽ để đảm bảo chất lượng và chi phí “chấp nhận được” (affordable), vì đây là dịch vụ thiết yếu, phục vụ đời sống hằng ngày của tất cả mọi người.

Như vậy, mặc dù có tính chất “độc quyền tự nhiên”, song cung ứng nước sạch không nhất thiết phải đưa vào danh mục độc quyền nhà nước.

Việc tư nhân hóa hoạt động cung cấp nước sạch cần theo những nguyên tắc nào? Rủi ro của tư nhân hóa là gì? Khi giao quyền khai thác một nguồn tài nguyên thiên nhiên như nước - vốn vô cùng thiết yếu, và là một nguồn lực tự nhiên - cho khu vực tư nhân, đâu là trách nhiệm của Nhà nước trong kiểm soát giá cả, chất lượng, sự an toàn và độ sẵn có của dịch vụ, cũng như đảm bảo an ninh nước sạch?

- Rủi ro của hoạt động cung cấp nước sạch bao gồm nguồn cung không ổn định dẫn tới thiếu nước, vận hành và quản lý hệ thống nước kém hiệu quả, cơ sở hạ tầng không đầy đủ, chất lượng nước thấp hay thậm chí ô nhiễm nguồn nước, cạnh tranh giữa các mục đích sử dụng khác nhau, và giá cao làm hạn chế sự tiếp cận của người nghèo.

Có thể thấy dù độc quyền nhà nước hay tư nhân vận hành thì những rủi ro này vẫn luôn tồn tại, sự khác nhau nếu có nằm ở mức độ cũng như khả năng quản lý rủi ro - đây chính là nơi Nhà nước đóng vai trò then chốt một khi hoạt động cung cấp nước sạch được tư nhân hóa.

Nhà nước có thể kiểm soát những rủi ro kể trên bằng nhiều cách. Chẳng hạn như để đảm bảo chất lượng của hệ thống cơ sở hạ tầng cấp nước, 

Nhà nước có thể đưa ra những chỉ tiêu kỹ thuật buộc công ty tư nhân tuân thủ, hoặc thậm chí sở hữu luôn hệ thống cơ sở hạ tầng này (cũng như nguồn nước) và chỉ để khu vực tư nhân đảm nhận việc vận hành.

Để kiểm soát giá cả, Nhà nước cũng có thể có nhiều biện pháp. Một cách là Nhà nước sẽ điều tiết tỉ lệ lợi nhuận của công ty độc quyền cung ứng nước. 

Cụ thể là Nhà nước xem xét các chi phí của công ty, và các chi phí không hợp lý sẽ được điều chỉnh, thậm chí loại bỏ. Trên cơ sở mức chi phí hợp lý này, Nhà nước cho phép công ty cộng thêm một tỉ lệ lợi nhuận “công bằng”.

Cách thứ hai là Nhà nước đấu thầu quyền cung ứng nước sạch, và công ty nào đưa ra mức giá thấp nhất (tất nhiên là phải đảm bảo tất cả các điều kiện khác về chất lượng, sự ổn định...) sẽ được giao quyền vận hành trong một thời gian xác định.

Cách thứ ba là Nhà nước đưa ra mức giá trần, được điều chỉnh theo thời gian (chẳng hạn căn cứ vào mức độ lạm phát) để phản ánh thay đổi trong chi phí vận hành.

Cách thứ tư - cách ít tính thị trường nhất - là Nhà nước ấn định luôn mức giá bán buộc công ty cung ứng nước sạch phải tuân thủ.

Nói tóm lại, trước khi quyết định tư nhân hóa dịch vụ cung ứng nước sạch, Nhà nước cần đánh giá một cách cẩn trọng lợi ích và chi phí của việc tư nhân hóa này, và chỉ tư nhân hóa nếu lợi ích lớn hơn chi phí.

Sau đó, một khi dịch vụ này được tư nhân hóa, Nhà nước có trách nhiệm điều tiết hoạt động có tính độc quyền tự nhiên để đảm bảo quyền lợi của người dân, nhất là đối với dịch vụ công thiết yếu như nước sạch.

Ảnh: un.org

Nếu cứ để tư nhân hóa như đang diễn ra, cần tới những thiết chế giám sát và giải trình nào cho công chúng? Hiện nay, các công ty cung cấp nước sạch tư nhân có niêm yết trên sàn chứng khoán chỉ mới hoàn tất báo cáo trước cổ đông của họ...

- Vì dịch vụ cung ứng nước sạch - dù do Nhà nước hay tư nhân độc quyền cung ứng - có tính thiết yếu và không thể thay thế nên việc hình thành các cơ chế giám sát và giải trình cho công chúng là hết sức cần thiết. 

Những cơ chế này nên đa dạng và được thực hiện ở nhiều cấp độ để tạo ra hiệu lực và sức mạnh tổng hợp cao nhất.

Ngày nay, trách nhiệm xã hội đã trở thành một tiêu chí quan trọng để đánh giá một doanh nghiệp. 

Nếu bản thân doanh nghiệp cung ứng nước thực hiện tốt trách nhiệm xã hội của mình thì sự cần thiết của những cơ chế giám sát và giải trình cũng sẽ nhẹ đi.

Tất nhiên, chúng ta cũng không thể dựa hoàn toàn vào trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp, mà phải xây dựng những cơ chế giám sát và giải trình cho công chúng, đặc biệt là người sử dụng dịch vụ, độc lập với doanh nghiệp. Về mặt lý thuyết, các cơ chế này được chia thành hai nhóm, trực tiếp và gián tiếp.

Cơ chế giám sát và giải trình gián tiếp vận hành thông qua Nhà nước - tức công ty cung ứng nước sạch có trách nhiệm giải trình trước chính quyền địa phương, còn chính quyền địa phương có trách nhiệm giải trình trước công chúng. 

Bên cạnh các biện pháp điều tiết như đã thảo luận, Nhà nước có thể yêu cầu công ty minh bạch thông tin về kết quả hoạt động cũng như cung cấp thông tin theo yêu cầu của khách hàng. 

Nhà nước cũng có thể tạo ra các cơ chế đối thoại và tham vấn giữa công ty và đại diện của người tiêu dùng, chẳng hạn thông qua hiệp hội bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng hay thông qua những cơ chế đại diện khác của người dân.

Thậm chí, trong hợp đồng giữa Nhà nước và công ty cung ứng nước sạch, Nhà nước có thể đưa vào điều khoản cho phép đại diện của chính quyền địa phương tham gia các cuộc họp và quá trình ra quyết định liên quan trực tiếp đến quyền lợi của người sử dụng nước sạch. 

Và tất nhiên, chính quyền luôn ở vị trí đưa ra tối hậu thư chấm dứt hợp đồng với công ty cung ứng nước nếu công ty này không thực hiện đúng cam kết và nghĩa vụ ghi trong hợp đồng.

Cơ chế giám sát và giải trình trực tiếp được thực hiện bởi bản thân người sử dụng dịch vụ nước sạch, tất nhiên là với sự hỗ trợ của chính quyền.

Một cách là chính quyền yêu cầu công ty cung ứng nước khảo sát ý kiến của khách hàng theo định kỳ, đồng thời lấy chỉ số đo lường mức độ hài lòng của khách hàng như một KPI (tức key performance indicator: chỉ số đánh giá hiệu quả thiết yếu) quan trọng để đánh giá hoạt động của doanh nghiệp.

Xin cảm ơn ông■