Không thể để đầu tàu chậm lại vì đói nhiên liệu

TTCT-TP.HCM đang muốn trung ương gia tăng tỉ lệ điều tiết ngân sách từ 18% lên 28%. Trên khía cạnh hiệu quả kinh tế, đây có thể coi là yêu cầu phù hợp để thành phố duy trì tốc độ phát triển bền vững và trở thành trung tâm kinh tế - tài chính của cả khu vực như kỳ vọng bấy lâu nay.

Sau gần 13 năm triển khai, tuyến vành đai 2 của TP.HCM vẫn lỡ hẹn về đích. Hiện toàn tuyến giao thông dài khoảng 64km đi qua nhiều quận của thành phố vẫn còn vướng 11km chưa thể khép kín. Sự chậm trễ khiến cho phí đầu tư và lãi vay tăng lên từng ngày, trong khi thực trạng ùn tắc giao thông tại khu vực nội đô ngày càng trầm trọng.

Đó chỉ là một trong số hàng trăm dự án hạ tầng đang rơi vào trạng thái “ngủ đông” vì thiếu hụt vốn hay vướng cơ chế. Quả thật là một nghịch lý khó chịu cho đầu tàu kinh tế số 1 cả nước hiện nay, nơi tạo ra 23% GDP và đóng góp đến 27% tổng nguồn thu ngân sách (tương đương hơn 400.000 tỉ đồng mỗi năm).

Nghịch lý dẫn đầu

Hiện tỉ lệ ngân sách mà thành phố được phép giữ lại chỉ là 18%. Sự thiếu hụt vốn đầu tư cho tương xứng với tiềm năng là một trong những nguyên nhân then chốt khiến cho tốc độ tăng trưởng của đô thị này ngày một chậm lại. Nếu giai đoạn 2001-2010, TP.HCM có tốc độ tăng trưởng kinh tế gấp 1,6 lần cả nước thì giai đoạn 2010-2019, con số đó chỉ còn 1,2 lần. Sẽ cần thêm nghiên cứu để xác định sự chậm lại tương đối này là một tín hiệu tốt: các địa phương khác đang dần bắt kịp hay TP.HCM đang chậm lại, nhưng nhìn vào thực tế chất lượng cuộc sống người dân - chỉ số có lẽ là quan trọng nhất để đo đạc tăng trưởng kinh tế, đô thị lớn nhất nước quả thật đang cần một cú hích mới.

Nếu xem khu vực công cũng là một hình thức “kinh doanh” cần vốn, với đầu ra là tăng trưởng kinh tế và chất lượng sống của người dân, thì hiệu quả sử dụng vốn của TP.HCM vẫn là cao nhất nước với năng suất gấp 2,8 lần mức bình quân cả nước. Một đồng vốn công bỏ ra ở đây thu hút 10-14 đồng vốn đầu tư và mỗi năm tạo thêm 126.000 công ăn việc làm. Đó là chưa kể các ngoại tác tích cực, như tác động kéo toàn khu vực miền Nam đi lên.

Với hiệu suất sử dụng đồng vốn vượt trội, giá trị thặng dư mà thành phố tạo ra được dự báo sẽ cao hơn nữa nếu được giữ lại nhiều hơn ngân sách để tái đầu tư. “Nếu tỉ lệ ngân sách giữ lại 24-28%, trong 10 năm tới số tiền thành phố nộp về trung ương tăng thêm 345.000 tỉ đồng”, Bí thư Thành ủy Nguyễn Thiện Nhân nhận định.

Một nghiên cứu của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) cho thấy kể từ khi Luật ngân sách 2002 được thông qua, trách nhiệm tài chính của chính quyền các địa phương đã gia tăng đáng kể. Để đáp ứng nhu cầu vốn cho tăng trưởng và phát triển các tỉnh thành, trung ương đã phân phối nhiều hơn nguồn vốn, bao gồm tăng mức tỉ lệ phân chia nguồn thu với các địa phương (hệ thống chuyển giao tài khóa liên chính phủ).

Tuy nhiên, vẫn còn đó một số vấn đề cản trở hiệu lực và hiệu quả của phân cấp tài khóa ở Việt Nam, bao gồm phân công chi tiêu không rõ ràng giữa các cấp chính quyền, nhiều biện pháp và quy định hạn chế quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong việc thực hiện quản lý thu chi, cũng như thiếu các tiêu chuẩn tối thiểu khi đánh giá kết quả chi tiêu.

Theo ADB, việc chuyển giao tài khóa liên chính phủ mặc dù đang hoạt động khá tốt nhưng những yếu kém về định mức chuyển giao, chính sách ưu đãi trong huy động và phân bổ nguồn lực, nhiều chương trình mục tiêu quốc gia và cấp tỉnh có mục tiêu và chỉ tiêu trùng lặp... vẫn hạn chế hiệu quả của hệ thống này. Chính quyền địa phương được phép vay trên thị trường vốn nhưng có vẻ nền tảng cơ bản để quản lý vay của cấp địa phương còn yếu. Thực trạng thiếu minh bạch cũng được quan sát thấy trong tất cả các khía cạnh của phân cấp tài khóa.

Điều chỉnh ra sao cho TP.HCM?

Đối với TP.HCM, điều đáng chú ý là tỉ lệ ngân sách giữ lại của đầu tàu kinh tế này ngày một giảm. Nếu năm 2003, TP.HCM vẫn còn được hưởng tỉ lệ giữ lại 33% thì giai đoạn 2011-2016 xuống còn 23% và đến 2017-2020 chỉ còn 18%. Tính ra việc tăng tỉ lệ ngân sách giữ lại về bản chất không phải là chuyện thành phố đòi chia phần nhiều hơn mà chỉ mong muốn quay trở lại với mức từng được duy trì trong thập niên trước - có thể coi là mức hợp lý vì kinh nghiệm cho thấy tỉ lệ đó đã tạo động lực đủ mạnh để địa phương này bứt tốc.

Số tiền tăng thêm nếu được thông qua dự kiến sẽ được thành phố tài trợ cho các dự án có quy mô lớn, bao gồm 122 cây cầu và tuyến đường. Bên cạnh đó, nếu tăng thêm tính tự chủ và nguồn lực, thành phố cũng sẽ chủ động hơn trong thu hút các tập đoàn nước ngoài, nhất là trong các lĩnh vực cấp bách như xây dựng, đầu tư hạ tầng đô thị (thành phố phía Đông, trung tâm tài chính khu vực), phát triển bền vững và đề án đối phó với biến đổi khí hậu.

Hơn nữa, Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) mới được Quốc hội thông qua năm 2020 cũng đã chính thức dừng các hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT), đồng nghĩa áp lực huy động vốn cho các dự án đầu tư công sẽ càng nặng nề hơn. Ví dụ theo đề án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông TP.HCM đến năm 2030, danh mục các dự án giao thông có nhu cầu vốn tới 904.000 tỉ đồng, trong đó vốn ngân sách 438.776 tỉ, còn lại là nguồn vốn khác (từ trung ương, xã hội hóa, vốn ODA). Chưa rõ chính quyền thành phố sẽ xoay xở như thế nào để có thể huy động được số tiền cực lớn này, khi một trong những công cụ tài chính được sử dụng nhiều năm qua là BT tạm dừng.

Sự chậm trễ có thể đi kèm với những cái giá không hề rẻ. Báo cáo năm 2019 của Ngân hàng Thế giới cho thấy TP.HCM đang đối mặt một số rủi ro có thể tác động tiêu cực đến tính bền vững của ngân sách về dài hạn, bao gồm vấn đề then chốt là hạ tầng giao thông, thể hiện qua hai tuyến metro đã trễ hẹn nhiều lần. Dân số của đô thị này cũng dự kiến mở rộng, gây ra áp lực không nhỏ lên các dịch vụ xã hội và chi tiêu công.

Cuối cùng, quyền tự chủ về nguồn thu của thành phố bị hạn chế và tỉ lệ giữ lại cho các khoản thuế được chia sẻ sau năm 2020 vẫn không chắc chắn, gây rủi ro cho cân bằng nhu cầu chi tiêu và khả năng cân bằng tài chính. “Các kế hoạch để áp dụng đánh thuế bất động sản định kỳ (recurrent property taxation) và quyền tự chủ hơn về nguồn thu sẽ giảm thiểu những rủi ro này” - Ngân hàng Thế giới nhận định.

Đi sâu hơn về cơ chế chia sẻ nguồn thu ngân sách, ta có thể dựng lên một bức tranh hoàn chỉnh hơn. Theo nghị định 163/2016/NĐ-CP, trung ương được quyền giữ 100% nguồn thu từ thuế xuất nhập khẩu, thuế doanh nghiệp do trung ương quản lý, thuế từ bán tài nguyên (đất đai, dầu khí)... Rõ ràng trong danh sách này, nguồn thu từ hoạt động xuất nhập khẩu là quan trọng nhất, vì lưu lượng hàng hóa thông qua các cảng chứng kiến tốc độ gia tăng mạnh mẽ trong các năm qua.

Những nguồn thu được chia theo tỉ lệ phần trăm giữa trung ương và địa phương bao gồm các loại thuế giá trị gia tăng, thu nhập doanh nghiệp, thu nhập cá nhân, tiêu thụ đặc biệt, bảo vệ môi trường..., trong đó phần thuế giá trị gia tăng và thu nhập doanh nghiệp chiếm tỉ trọng lớn nhất cho ngân sách các địa phương.

Điều đáng chú ý là hiện tỉ lệ phân chia ở Việt Nam khác với nhiều quốc gia khi áp dụng một tỉ lệ phân chia như nhau giữa các sắc thuế được phân chia. Ở một số quốc gia như Trung Quốc, Indonesia, các loại thuế khác nhau có tỉ lệ chia sẻ khác nhau. Điều này phần nào phản ánh được bản chất của các khoản thu do đặc thù từng loại thuế khác nhau là khác nhau.■

Vượt ra ngoài một địa phương cụ thể

Vấn đề điều phối thu - chi ngân sách trung ương - địa phương là vấn đề của mọi quốc gia, và vượt ra ngoài câu hỏi với một địa phương cụ thể. Trường hợp Trung Quốc - nước có hệ thống chính trị và hành chính tương đối gần gũi với Việt Nam - có thể nêu ra nhiều điểm tham khảo quan trọng cho cơ chế phân bổ ngân sách hiện giờ của chúng ta.

Trung Quốc theo đuổi chính sách phân cấp ngân sách khá mạnh cho các địa phương để tạo sự linh hoạt lớn hơn trong nhiệm vụ quy hoạch và phát triển của từng vùng, vốn rất đặc thù ở một đất nước cực kỳ rộng lớn và đa dạng. Bên cạnh đó, tỉ lệ chia sẻ thuế cũng khác nhau với từng loại thuế. Ví dụ, Trung Quốc quy định tỉ lệ chia sẻ giữa trung ương và địa phương cho thuế giá trị gia tăng là 75-25, thuế thu nhập cá nhân và thu nhập doanh nghiệp là 60-40, trong khi thuế chứng khoán là 97-3.

Dù vậy, trước áp lực chi tiêu ngày càng lớn hơn của chính quyền các địa phương, từ cuối năm 2019 Trung Quốc bắt đầu nghiên cứu điều chỉnh cơ chế chia sẻ nguồn thu theo hướng gia tăng điều tiết cho các tỉnh thành, đặc biệt là thuế giá trị gia tăng. Theo đó, chính phủ trung ương cho biết có thể sẽ cho phép các địa phương giữ lại 50% loại thuế này, cùng lộ trình gia tăng từ từ mức điều tiết cho các sắc thuế khác. Nếu chính sách này được thông qua, ước tính các địa phương sẽ có thêm hàng nghìn tỉ nhân dân tệ cho các dự án của riêng họ. Thuế giá trị gia tăng hiện là nguồn thu tài chính lớn nhất ở Trung Quốc, đóng góp 4,5 nghìn tỉ nhân dân tệ (632 tỉ đôla) cho Chính phủ Trung Quốc trong 8 tháng đầu năm 2019.

Động thái cải cách này diễn ra vào thời điểm nguồn thu tài khóa địa phương đang cạn kiệt, một phần do trung ương cắt giảm thuế thu nhập cá nhân và doanh nghiệp để hỗ trợ nền kinh tế. Điều này gây ra rủi ro tài khóa và tài chính cho nền kinh tế Trung Quốc vì chính quyền các thành phố không chỉ đảm nhiệm việc cung cấp dịch vụ công mà còn là chủ sở hữu và điều hành nhiều dự án cơ sở hạ tầng lớn, các doanh nghiệp công nghiệp chủ chốt và các tổ chức tài chính địa phương.

Theo tờ Bưu Điện Hoa Nam, phân bổ doanh thu thuế giữa chính quyền trung ương và địa phương theo truyền thống - được hoàn chỉnh vào năm 1994 - là rất không đồng đều, có lợi cho Bắc Kinh. Ví dụ, cứ 100 nhân dân tệ (14 đôla) tiền thuế thu được từ các hãng sản xuất và phân phối xe hơi, chính quyền địa phương chỉ nhận được 17 nhân dân tệ (2,4 đôla), theo một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Đầu tư China International Capital Corporation.

Tính trên cả nước, chính quyền trung ương Trung Quốc chiếm giữ tới 48% các khoản thu, trong khi bộ máy chính quyền địa phương khổng lồ còn lại (31 chính quyền cấp tỉnh, 330 chính quyền thành phố, khoảng 2.800 chính quyền quận - huyện) chỉ được hưởng 52%. Tình hình đó khiến các chính quyền địa phương phải dựa vào “tái phân phối” thu nhập từ Bắc Kinh, bán đất địa phương hay vay nợ mới. Theo số liệu chính thức, nợ của chính quyền địa phương Trung Quốc lên tới 21.000 tỉ nhân dân tệ (3.000 tỉ đôla) vào cuối tháng 8-2019, dù các khoản nợ không chính thức được ước tính còn lớn hơn nhiều. Vì tất cả những lẽ đó, việc nghiên cứu cải cách hệ thống chia sẻ nguồn lực đã trở thành vấn đề cấp thiết với hệ thống kinh tế - xã hội của Trung Quốc.