Giải ngân đầu tư công: Từ quyết tâm chính trị đến triển khai thực tế

Riêng vùng kinh tế trọng điểm Đông Nam Bộ, những con số còn đáng lo ngại hơn. Theo Sở KH&ĐT tỉnh Đồng Nai, tính đến cuối tháng 10, tổng vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh đã giải ngân mới đạt gần 46% kế hoạch; ở Bình Dương là 44,3%; TP.HCM còn thấp hơn, khi tính đến cuối tháng 10-2024, đầu tàu kinh tế cả nước mới giải ngân vốn đầu tư công được 22% tổng nguồn vốn được giao của năm 2024!

Những con số thống kê đó được báo chí nêu lên không lâu trước ngày 6-11, khi Bộ trưởng Bộ KH&ĐT Nguyễn Chí Dũng phát biểu giải trình với Quốc hội về dự án Luật Đầu tư công sửa đổi, gồm nhiều điểm mới về tư duy lập pháp. Cho thấy rõ ý thức của người đứng đầu ngành trước những vướng mắc hiện tại dẫn tới tốc độ giải ngân đầu tư công chậm chạp, bất chấp quyết tâm chính trị là không nhỏ, ông Nguyễn Chí Dũng đã đề xuất thông qua luật đầu tư công mới dưới dạng thay thế toàn bộ luật năm 2019, chứ không chỉ là sửa đổi, bổ sung. Đáng chú ý, ông Nguyễn Chí Dũng nói luật mới sẽ thay đổi trước hết về "tư duy và phương thức quản lý", cụ thể là từ "tiền kiểm" sang "hậu kiểm", và từ "quản lý" sang "quản lý cho kiến tạo phát triển".

Tiền dư - dự án khát vốn

30 năm qua, quy mô nền kinh tế đã tăng hàng chục lần, dòng vốn đầu tư toàn xã hội (vốn nhà nước, tư nhân và vốn đầu tư nước ngoài) lẫn quy mô dự án đầu tư đều tăng theo cấp số nhân. Những con số giải ngân không tới một nửa kế hoạch dù năm 2024 đã sắp khép lại cho thấy "chiếc áo" cơ chế trở nên quá chật chội, trở thành sự trói buộc, ngăn cản dòng chảy kinh tế.

Hiện có thể nói dòng vốn đầu tư nghẽn ở cả khu vực công lẫn tư nhân, đồng nghĩa hàng trăm ngàn tỉ đồng đang nằm trong kho bạc, không đóng góp cho tăng trưởng kinh tế và tạo việc làm.

Tại các ngân hàng hiện có hơn 7 triệu tỉ đồng (khoảng 290 tỉ USD) của người dân. Giả định khiêm tốn có khoảng 20% số tiền đó là của những cá nhân có từ 3-4 tỉ đồng nhàn rỗi, tức khoảng 50-60 tỉ đô la đang không tìm thấy cơ hội đầu tư kinh doanh mang lại lợi nhuận cao hơn lãi suất ngân hàng, để không bị teo tóp đi bởi lạm phát.

Đó là chưa kể hơn 5 triệu tỉ đồng đang tham gia thị trường chứng khoán đầy may rủi, hàng chục tỉ đô la chôn vào những bất động sản rủi ro thiếu pháp lý hoặc các khu đô thị bỏ hoang. Người dân đôn đáo chao đảo với thị trường vàng càng thể hiện rõ khát khao tìm kiếm kênh đầu tư an toàn vừa bảo toàn được giá trị tài sản.

Trong bối cảnh đó, đầu tư công để thúc đẩy tăng trưởng, nhất là với một nền kinh tế đang cần hạ tầng cơ bản bức thiết như Việt Nam, trở thành đòi hỏi hợp lý đến gần như bắt buộc. Hàng trăm tỉ đô la FDI sẵn sàng đổ vào các dự án năng lượng theo quy hoạch điện 8 (đang hồi hộp chờ cơ chế từ Luật Điện lực); dự án đường sắt tốc độ cao Bắc - Nam cần hơn trăm tỉ đô la; hơn 500km đường sắt đô thị ở Hà Nội và TP.HCM cũng đang chờ vốn… chỉ một vài ví dụ nổi bật về những gì mà đầu tư công hiệu quả có thể mang lại. Hàng trăm tỉ đô la dòng vốn tư nhân trong và ngoài nước cũng đang chờ được khơi thông, chảy vào nền kinh tế. Tất cả chỉ trông chờ hai chữ "cơ chế".

Tổng Bí thư Tô Lâm mới đây đã phát biểu: "Thể chế là điểm nghẽn của tất cả các điểm nghẽn" - nói lên khát vọng của tất cả người dân, doanh nghiệp. Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính cũng khẳng định yếu tố quyết định chính của tăng trưởng kinh tế nằm ở cuộc cách mạng về thể chế kinh tế. Như vậy rõ ràng quyết tâm chính trị đã có. Vấn đề còn lại là triển khai và vượt qua sức ì hệ thống.

Rủi ro và hệ lụy

Ai đó còn nghi ngờ, tôi xin điểm qua vài câu chuyện trong hàng ngàn câu chuyện đang diễn ra trong cái nôi cơ chế quản lý đầu tư xây dựng hiện nay gây bao hệ lụy và rủi ro cho chính cán bộ công chức thực thi quy định pháp luật.

Theo quy định của ngành xây dựng hiện nay, đơn giá định mức cho mỗi loại công trình căn cứ một thiết kế định sẵn được đơn vị tư vấn chọn, từ đó tính tổng mức đầu tư từ việc bóc tách chi phí vật tư, xi măng, sắt thép, bê tông, thiết bị, xây lắp, chi phí điện nước, số lao động, lương lao động cộng "lãi suất hợp lý" rồi chia cho đơn vị công suất để xác định phí dịch vụ. Nghe qua thì tưởng rất hợp lý, nhưng khi triển khai, cách làm đó chỉ đúng với công trình có vốn nhà nước đầu tư và doanh nghiệp nhà nước thi công - tức một công thức chỉ phù hợp với cơ chế bao cấp.

Trong kinh tế thị trường, một doanh nghiêp tư nhân tham gia thi công hoàn toàn có thể có công nghệ vượt trội, áp dụng khoa học tiên tiến để giảm tiêu hao vật tư, năng lượng, sử dụng ít lao động, chi phí bảo hành, bảo dưỡng thấp. Mà theo quy định, vì chi phí thấp nên Nhà nước mua rẻ, còn doanh nghiệp cứ "bài cũ mà làm" thì được trả nhiều tiền.

Cách tiếp cận như vậy dẫn đến rủi ro cho tổ chức và cá nhân quản lý dự án công trình. Ngành xây dựng khẳng định đơn giá định mức chỉ dùng để xác định tổng mức đầu tư, xây dựng dự toán, chuẩn bị ngân sách, còn khi thanh toán thì dựa trên kết quả đấu thầu. Trong quá trình thi công, nhà thầu được đề xuất thay đổi thiết kế nếu được chủ đầu tư chấp thuận.

Nhưng trên thực tế, các đơn vị hậu kiểm chỉ dựa vào bảng tính toán trong báo cáo nghiên cứu khả thi đã phê duyệt, mọi sai lệch đều có thể bị quy là rút ruột công trình. Thậm chí, ngành xây dựng còn có quy định cùng một công nghệ nhưng nếu thiết bị nhập khẩu thì được tính cao hơn công nghệ sản xuất trong nước 5% - điều này trái với chính sách về khuyến khích sản xuất và ứng dụng công nghệ trong nước. Cách tính đó đã dẫn đến phí dịch vụ trả cho nhà đầu tư nước ngoài đắt gấp đôi so với công nghệ trong nước, gây thiệt hại đến hàng tỉ đô la, lấy đi hàng ngàn việc làm của lao động trong nước.

Cách đây hơn chục năm, từng có một dự án đường cao tốc dài 100km có tổng mức đầu tư lên tới 2 tỉ đô la (tăng gấp đôi so với dự toán ban đầu), suất đầu tư bình quân 20 triệu đô la/km. Con đường được thiết kế cao như đê sông Hồng, có chỗ cao hơn chục mét so với mặt đất. Có hai lý do được đưa ra: (i) để làm đường chui dân sinh; và (ii) để tránh lũ đỉnh tần suất 100 năm. 

Kết quả là mặt đường cao tốc lúc cao lúc thấp theo cống chui, cánh lái xe phải tăng ga lên dốc và đạp phanh lúc xuống qua hàng mấy trăm cái cống dọc theo 100km gây tốn nhiên liệu, tăng khí thải, mà với hàng chục triệu lượt xe qua lại mỗi năm, chi phí phát sinh là khổng lồ, chưa kể đường cao bằng mặt đê còn làm tăng diện tích cho chân ta luy.

Một chủ đầu tư tính toán: nếu làm cầu vượt 7m rộng đủ hai chiều ô tô và mua xe máy cho toàn bộ người dân hai bên làng bị con đường chia cắt thì tổng mức đầu tư chỉ rẻ bằng một nửa chi phí trên! Còn việc tránh đỉnh lũ của 100 năm thật khó thuyết phục vì nếu có lũ thì tất cả những tuyến đường kết nối với cao tốc cũng bị ngập hết, riêng mỗi cao tốc không ngập thì làm được gì?

Đến đây không thể không dẫn ra ví dụ của quốc gia láng giềng đã tăng trưởng vượt bậc trước hết nhờ đầu tư công ồ ạt vào cơ sở hạ tầng. Đường cao tốc ở Trung Quốc được thiết kế theo tiêu chí thẳng và phẳng nhất, qua thung lũng thì xây trụ đỡ, qua núi thì đào hầm.

Thực tế ở nước này, hai con đường song song, một quốc lộ cũ và một cao tốc mới làm thấp như đường quốc lộ ngày xưa, cao hơn mặt ruộng 1-2m, đều không bị ngập lụt kể cả trong đợt lũ bão lớn nhất lịch sử mấy chục năm qua vừa rồi. Đáng nói là đường cao tốc mới của Trung Quốc có đến 14 làn đường nhưng suất đầu tư chỉ 6 triệu đô la/km (giá 2024), tức bằng chưa tới 1/3 suất đầu tư ở Việt Nam với đường nhỏ hơn nhiều và thời gian là... 10 năm trước!

"Nhận thức là một quá trình", những câu chuyện nêu trên không nhằm phê phán quá khứ, mà để nhìn nhận bài học và xây dựng tương lai, để thuyết phục những ai còn chần chừ, lần lữa việc đổi mới, còn nuối tiếc hay muốn bảo vệ cơ chế hiện nay, hoặc chủ trương chỉ sửa đổi chắp vá điều này khoản kia với các quy định về quản lý đầu tư công (cũng là ý định của Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng với dự luật mới). Cơ chế quản lý đầu tư xây dựng hiện hành đã hoàn thành sứ mệnh lịch sử của nó, và đã đến lúc cần những cơ chế mới đủ sức mạnh để đưa đất nước bước vào kỷ nguyên mới.

Tuân theo quy luật thị trường

Từ những câu chuyện trên, cơ chế quản lý đầu tư xây dựng nên đổi mới về định hướng, đặc biệt với đầu tư công. Trước hết, quản lý đầu tư xây dựng cần theo quy luật cung cầu, cạnh tranh, minh bạch của kinh tế thị trường. Luật mới cần thay thế phương pháp tính dự toán tổng mức đầu tư từ việc bóc tách thiết kế dự án bằng cách xây dựng dự toán tổng mức đầu tư trên cơ sở định mức suất đầu tư của các dự án tương tự đã làm trước đó, có tính thêm hệ số thay đổi địa chất.

Ví dụ, với công trình cầu đường bộ, đơn giá 1m2 cầu, đường phải tính trên cơ sở giá trung bình của các dự án trong 2-3 năm gần nhất nhân với hệ số thay đổi địa chất. Giá này dùng để dự toán tổng mức đầu tư làm cơ sở phê duyệt chủ trương đầu tư dự án. Nội dung phê duyệt chỉ dừng lại mức quy mô, công suất, tiêu chuẩn áp dụng.

Đầu bài thầu cũng nên theo hướng mở để tận dụng sự sáng tạo của nhà thầu, không đóng khung theo lựa chọn chủ quan của bên mời thầu hay tư vấn. Kết quả đấu thầu theo hồ sơ dự thầu và hợp đồng chìa khóa trao tay, thanh toán trọn gói theo kết quả đấu thầu là căn cứ pháp lý duy nhất để thanh toán cho nhà thầu. Cách quản lý dự án đầu tư xây dựng theo mẫu hợp đồng FIDIC (do Hiệp hội Kỹ sư tư vấn quốc tế biên soạn) sẽ đảm bảo chặt chẽ về chất lượng công trình, về tiến độ và chi phí, đồng thời giảm tối đa rủi ro cho cả bên mời thầu và nhà thầu đươc lựa chọn.

Chỉ khi quy phạm pháp luật về quản lý tài chính, đầu tư, xây dựng và đấu thầu các dự án đầu tư (cả công và tư) thay đổi theo hướng phân tích như trên thì mới chấm dứt tình trạng "đầu năm đặt quyết tâm, cuối năm đốc thúc giải ngân" đầu tư công ở các ngành, địa phương như hiện nay, và còn quan trọng hơn nữa, mới có hy vọng khơi thông dòng chảy cho hàng trăm tỉ đô la vốn ở khu vực tư nhân tham gia phát triển kinh tế - xã hội.■