Giải ngân đầu tư công chậm: Vẫn là vướng mắc từ luật và thể chế

TTCT - Giải ngân đầu tư công chậm xảy ra diện rộng chứng tỏ điểm nghẽn có tính hệ thống, xuất phát từ cơ chế, chính sách và luật pháp.

Giải ngân đầu tư công chậm xảy ra diện rộng chứng tỏ điểm nghẽn có tính hệ thống, xuất phát từ cơ chế, chính sách và luật pháp - chuyên gia kinh tế Đỗ Thiên Anh Tuấn (giảng viên Trường Chính sách công và Quản lý, ĐH Fulbright Việt Nam) nhận định trong cuộc trao đổi với Tuổi Trẻ Cuối Tuần.

"Bắt bệnh" đầu tư công

Ông đánh giá việc tiến độ giải ngân đầu tư công những năm gần đây chậm do đâu?

- Các nguyên nhân trực tiếp thì đã nghe nói nhiều như giải phóng mặt bằng chậm, bất ổn vĩ mô, trượt giá, lãi suất tăng, tỉ giá biến động, dự án đội vốn, đổi hạng mục, công nghệ, năng lực nhà thầu kém, người đứng đầu thiếu quyết liệt, thiếu sâu sát... Nhưng phân tích kỹ thì sẽ thấy có những nguyên nhân sâu xa hơn.

Chẳng hạn khi nói về công tác giải phóng mặt bằng chậm thì được giải thích là do người dân không chấp nhận rời đi do giá bồi thường cho dân chưa được thỏa đáng, không phù hợp giá trị trường. Hay nói khác đi, việc định giá đất bồi thường của chúng ta đang có vấn đề.

Tình thế tiến thoái lưỡng nan là định giá thấp thì người dân không chịu, còn định giá cao thì sợ nhà nước hoặc nhà đầu tư mất quyền lợi. Chưa kể, gần đây có nhiều trường hợp xác định giá đất không phù hợp bị quy trách nhiệm làm thất thoát tài sản nhà nước nên các lãnh đạo không dám ký duyệt giá đất bồi thường.

Nhiều cán bộ cũng có tâm lý chờ Luật Đất đai mới ra đời để hướng dẫn rõ hơn về phương pháp xác định giá đất rồi mới làm tiếp. Điều này là không phù hợp nhưng thực tế không dễ để quy trách nhiệm được.

Việc chậm bàn giao mặt bằng sẽ kéo dài thời gian thực hiện dự án và chậm tiến độ đầu tư dẫn đến đội vốn của dự án do biến động giá cả, lãi suất và tỉ giá tăng. Rồi nhà thầu đề nghị tăng tổng mức đầu tư phải làm quy trình phê duyệt mức đầu tư mới... Dự án chậm kéo theo giải ngân vốn chậm. Nhà nước không kiện được nhà thầu, nhà thầu vì nhiều lý do cũng khó kiện được nhà nước nên loay hoay, không có hồi kết.

Tại sao các dự án đầu tư công đều đấu thầu đúng quy trình mà có chuyện năng lực nhà thầu kém?

- Quy định, quy trình của nước ta hiện nay về đầu tư công, đấu thầu... hầu như không thiếu gì nhưng quan trọng là quá trình áp dụng. Chúng ta thừa hiểu cơ chế hiện nay, nhiều địa phương đánh đổi kiểu để được duyệt dự án, được hỗ trợ vốn đầu tư thì phải chọn nhà thầu có quan hệ, quen biết.

Khi nhà thầu lộ ra yếu kém, không huy động được vốn, công nghệ yếu, thiếu kinh nghiệm thì địa phương không xử lý được. Bên cạnh đó, quy định cũng chưa loại trừ được tình trạng "quân xanh, quân đỏ" rất tinh vi trong đấu thầu nên năng lực nhà thầu thực tế là không đảm bảo.

Nhiều đơn vị muốn được phê duyệt chủ trương dự án đã trình tổng mức đầu tư thấp để chứng minh tính khả thi và hiệu quả của dự án. Sau khi dự án được phê duyệt rồi thì điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư với vô số lý do.

Từ nhiều năm nay, Việt Nam chuyển sang lập kế hoạch đầu tư công trung hạn kèm danh sách dự án. Cách này có cái hay nhưng cũng lộ ra cái dở. Các dự án cấp thiết phát sinh không đầu tư được do không có trong kế hoạch, còn những dự án đã "xếp hàng" thì các địa phương cố bám lấy để thực hiện cho bằng được cho dù không khả thi, không hiệu quả, ngân hàng không cho vay... dẫn đến tắc, không giải ngân được. Đó là chưa kể có khả năng các đơn vị cố đưa dự án vào kế hoạch đầu tư công trung hạn để "xí chỗ" cho cả nhiệm kỳ phía trước, dù biết dự án thiếu khả thi.

Theo ông có nguyên nhân từ cán bộ sợ trách nhiệm không?

- Cán bộ sợ trách nhiệm chỉ góp thêm vào việc chậm giải ngân chứ không phải là nguyên nhân. Nếu cán bộ sợ trách nhiệm thì chỉ là câu chuyện của vài địa phương, đơn vị, thay cán bộ là giải quyết được.

Thực tế gần đây có nhiều vụ việc thấy cùng một quy định nhưng người làm hiểu theo một nghĩa, còn thanh tra, kiểm toán, cơ quan điều tra lại diễn giải theo nghĩa khác. Chúng ta phải nghiêm túc nhìn nhận điều này, rà soát các luật, nếu không thì không cán bộ nào dám làm.

Quản lý thông minh

Ông có khuyến nghị gì cho những người có thẩm quyền để đầu tư công được trôi chảy hơn?

- Trước đây là đầu tư dàn trải, manh mún nhỏ lẻ gây thất thoát lãng phí. Sau đó, Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực đã "siết" lại nhiều vấn đề từ lựa chọn nhà thầu, tiêu chuẩn nhà thầu, quy trình đấu thầu, thủ tục... nhưng không giúp cho các dự án đầu tư công hiệu quả hơn.

Quản lý đầu tư công lâu nay có nhiều quy trình, khuôn khổ chuẩn mực nhưng các quy định ràng buộc trong quá trình thực thi khá lỏng lẻo. Quy định hiện hành tập trung quản lý các yếu tố đầu vào rất chặt chẽ và chi tiết nhưng đánh giá đầu ra lại lỏng lẻo và thụ động.

Theo tôi, quản lý đầu tư công phải chú trọng vào đánh giá kết quả cuối cùng và trách nhiệm giải trình độc lập. Cần thay đổi cách quản lý theo hướng ưu tiên nguồn lực cho khâu đánh giá đầu ra, quản lý tốt hơn chất lượng cuối cùng của dự án hoặc phải hài hòa giữa đánh giá đầu vào, kiểm soát quá trình và kiểm toán kết quả đầu ra.

"Nếu do cán bộ thiếu trách nhiệm thì chỉ vài đơn vị, địa phương chậm giải ngân đầu tư công. Ở đây, từ trung ương đến địa phương, từ các tỉnh thành đến các bộ ngành đều chậm chứng tỏ điểm nghẽn xuất phát từ thể chế, chính sách và hệ thống pháp luật".

(Chuyên gia Đỗ Thiên Anh Tuấn)

Giải pháp nào cho các dự án đầu tư công của TP.HCM và các dự án lớn để tránh lặp lại vòng luẩn quẩn: đầu năm phát động, cuối năm thi đua chạy nước rút?

- Về lâu dài vẫn phải sửa Luật Đầu tư công và những luật liên quan. Trước mắt, Chính phủ và các địa phương phân loại các vướng mắc. Các lỗi riêng lẻ của từng dự án thì giải quyết riêng. Quốc hội ban hành nghị quyết sửa một lần đối với các lỗi chung. Nghị quyết phải ghi rõ nếu những luật khác trái nghị quyết này thì tạm thời thực hiện theo nghị quyết này đến khi có sửa đổi luật mới.

Bên cạnh đó, phải xem xét xử lý trách nhiệm của người quyết định đưa dự án vào kế hoạch đầu tư công trung hạn mà cuối kỳ không thực hiện được.

Liệu có cơ chế nào từ góc độ thị trường và quản trị để quản lý đầu tư công tốt hơn trong bối cảnh chính trị thực tế của Việt Nam?

Hiện nay, nhiều quốc gia áp dụng mô hình quản lý công mới (New Public Management), đánh giá lãnh đạo dựa trên KPI (chỉ số đánh giá dựa trên kết quả hoạt động). Kết quả này cũng để đánh giá năng lực lãnh đạo, là cơ sở để chi trả thu nhập tăng thêm và làm công tác cán bộ như quy hoạch, bổ nhiệm, luân chuyển... Ngoài đánh giá của những nhân viên, lãnh đạo trong cơ quan thì có thêm phần người dân, doanh nghiệp đánh giá, bỏ phiếu các sở ngành. Trong các tiêu chí đánh giá phải lồng ghép mục tiêu, yêu cầu về đầu tư công, xem đó là kết quả từ năng lực chỉ đạo, điều hành của lãnh đạo.

Việt Nam hiện đang làm theo cách này nhưng chủ yếu dựa trên kết quả đánh giá nội bộ (người trong nội bộ đánh giá nhau) trong các cơ quan, đơn vị nên chưa thực chất lắm, còn có tình trạng nể nang, có qua có lại. ■

Giá trị của 1% đầu tư công

Đầu tư công ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế thông qua hai kênh chính: một là (i) hiệu quả, tức một lượng đầu tư công nhất định mang lại bao nhiêu về cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế; (ii) năng suất, tức cơ sở hạ tầng vật chất được tạo ra tác động lan tỏa đến nền kinh tế như thế nào.

Ở các nền kinh tế phát triển, tỉ lệ đầu tư công giảm từ khoảng 2,4% GDP (những năm 1990) xuống dưới 2% (sau năm 2010). Ở các nước đang phát triển có thu nhập thấp, tỉ lệ đầu tư công khoảng 7% GDP (năm 2018). Đầu tư công tại các nền kinh tế mới nổi thường dao động từ 5 - 7% GDP. Ở Việt Nam, đầu tư công chiếm khoảng 6,8% GDP (năm 2023) - tương đương các nền kinh tế mới nổi.

Các nghiên cứu trên thế giới cho thấy kết quả đầu tư công chia thành ba nhóm.

Với nhóm các nước phát triển: ước lượng 1 điểm phần trăm GDP đầu tư công sẽ làm tăng 0,2 GDP trong năm đó và 1,2% GDP trong 4 năm sau. Nhóm các nước kinh tế mới nổi: 1 điểm phần trăm GDP đầu tư công làm tăng 0,2% GDP trong năm hiện tại và 0,5% GDP trong 4 năm sau.

Nhóm các nước kinh tế đang phát triển có thu nhập thấp: 1 điểm phần trăm GDP đầu tư công làm tăng 0,1% GDP trong năm hiện tại và mức độ lan tỏa của các khoản vốn đầu tư công hạn chế hơn.

Những quốc gia có nền quản trị minh bạch, chống tham nhũng tốt, cơ chế chính sách thể chế có chất lượng thì đầu tư công có tác động tăng trưởng tốt hơn: 1 điểm phần trăm GDP đầu tư công làm sản lượng khoảng 0,8 % GDP trong cùng năm và 3,2% trong trung hạn.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư ước tính một đồng giải ngân đầu tư công của nước ta thu hút được 1,62 đồng vốn đầu tư tư nhân. Giải ngân đầu tư công tăng 1% sẽ thúc đẩy GDP tăng lên 0,06%. Nhưng theo nghiên cứu của tôi ở giai đoạn 2006-2019 thì giải ngân vốn đầu tư công tăng 1% sẽ thúc đẩy tăng trưởng GDP thực khoảng 0,12% trong năm hiện tại và 0,85% trong 5 năm sau.

Như vậy, hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam cao hơn một chút so với các nền kinh tế đang phát triển thu nhập thấp và thấp hơn các nền kinh tế mới nổi.

Còn về năng suất đầu tư công (hiệu quả sau 5 năm), Việt Nam nằm giữa nhóm các nước có kinh tế mới nổi và các nước phát triển. Điều đó cho thấy chất lượng thể chế và năng lực quản trị dự án đầu tư công của nước ta chưa tốt.