Đường sá, đầu tư và nợ khó trả

Hãng tin Tempo của Indonesia hôm 6-10 dẫn nghiên cứu của AidData tựa đề “Hoạt động ngân hàng trên Vành đai và con đường [BRI]”, đề cập đến các khoản nợ đã hoặc sẽ phát sinh của một số quốc gia từ năm 2000 đến 2017 cho biết các khoản nợ chưa được báo cáo trị giá khoảng 385 tỉ USD, trong đó riêng Indonesia là 17,8 tỉ USD.

Trường hợp Indonesia

Ở một nước theo chế độ tổng thống như Indonesia, chính sách của đất nước chủ yếu được định hướng bởi định chế tổng thống, dù cũng có quốc hội để cân bằng quyền lực. 

Hiện đảng cầm quyền chiếm đa số quốc hội, nên Tổng thống Jokowi cứ thế mà lèo lái. Chỉ vài tháng sau khi đắc cử hồi năm 2014, ông Jokowi đã gặp Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình. 

Trong cuộc gặp gỡ đầu tiên vào ngày 9-11-2014 đó, ông Jokowi thẳng thắn tuyên bố ông muốn mối quan hệ được “hiện thực hóa thành những kết quả cụ thể hơn”, cụ thể là có nhiều tiến bộ hơn trong thương mại và đầu tư. 

Ông cũng muốn các công ty Trung Quốc tham gia nhiều hơn vào phát triển cơ sở hạ tầng. Ba tháng sau, The Diplomat 28-1-2015 đặt tựa đề cho bài viết về mối quan hệ song phương này: “Trung Quốc và Indonedia dưới thời Jokowi: cho coi đồng tiền đi”.

Kể từ cuộc gặp đó, mọi thứ dần thành hình. Bắt đầu là việc Indonesia cuối tháng 11-2014 gia nhập Ngân hàng Đầu tư cơ sở hạ tầng châu Á (AIIB) do Trung Quốc đứng đầu, dù ông Jokowi không đạt được mong muốn là AIIB đặt trụ sở tại Jakarta. 

Các quan chức Indonesia và Trung Quốc cũng thảo luận về việc hội tụ học thuyết “Điểm tựa hàng hải toàn cầu” của ông Jokowi với ý tưởng “Con đường tơ lụa trên biển thế kỷ 21” của ông Tập qua việc xây dựng các cảng và xa lộ thu phí ở Indonesia.

Nói như thế không có nghĩa là trước ông Jokowi, quan hệ với Trung Quốc thời cựu tổng thống Yudhoyono không tốt đẹp. 

Từ khi hai nước trở thành đối tác chiến lược vào năm 2005 cho tới 2013, tức năm cuối trào Yudhoyono, thương mại tăng 4 lần lên tới 66 tỉ USD, đầu tư tăng lên thành 2 tỉ USD. Tức thương mại thì tăng mạnh, nhưng đầu tư vào Indonesia thì còn hạn chế.

Tuy nhiên, tốc độ đầu tư tăng mạnh từ năm 2015. Tháng 9 năm đó, Indonesia chọn Trung Quốc trúng thầu dự án xe lửa cao tốc Jakarta - Bandung dài 142,3km trị giá 5 tỉ USD. 

Trên bề nổi, Bắc Kinh đã thắng thầu trước Tokyo do thu xếp được một thỏa thuận cấp vốn cho Indonesia rất “cạnh tranh”. 

The Diplomat 1-10-2015 loan tin này kèm nhận xét ngắn giải thích tất cả: “Đề nghị xây tuyến đường Jakarta - Bandung của Trung Quốc không đòi hỏi vốn liếng gì từ phía Indonesia”!

Làm sao cạnh tranh nổi với đề nghị sẽ bỏ tiền ra xây, “chủ nhà” khỏi cần xu nào? 

Đến nỗi, chánh Văn phòng Nội các Nhật lúc đó, ông Yoshihide Suga (sau lên làm thủ tướng) phải thốt lên: “Tôi không hiểu gì ráo trọi!” (The Australian 2-10-2016). 

Không hiểu là phải khi trước đó, “chủ nhà” Indonesia đột ngột thay “đề bài”: thôi khỏi xây đường sắt cao tốc nữa, xe lửa trung tốc cũng được rồi, lại có thể dừng nhiều ga dọc đường, và nhất là Chính phủ Indonesia không muốn phải bỏ vốn ngân sách, theo điều kiện sách mới của bộ trưởng đặc trách doanh nghiệp nhà nước Rizal Ramli.

Khi bỏ thầu, dự án Trung Quốc cũng có chi phí thấp hơn, chỉ tốn 5,5 tỉ USD so với 6,2 tỉ USD của Nhật. 

Người phát ngôn Bộ Ngoại giao Trung Quốc Hồng Lỗi lúc đó nức nở rằng phía Trung Quốc có cả núi kinh nghiệm trong việc xây dựng và vận hành đường sắt cao tốc và có lợi thế về mô hình hợp tác, điều kiện tài chính, chuyển giao công nghệ, và thời gian xây dựng.

Cứ thế đến ngày 21-2-2016, hai bên làm lễ động thổ với sự tham dự của chủ tịch Tổng công ty Xây dựng đường sắt Trung Quốc (CRCC) và chủ tịch Tập đoàn các công ty nhà nước Indonesia, PT Pilar Sinergi BUMN. 

Ngân hàng Phát triển Trung Quốc thì cam kết tài trợ 75% chi phí dự án với thời hạn cho vay 40 năm và lãi suất cố định, sau thời gian ân hạn ban đầu là 10 năm. CRCC sẽ nắm cổ phần đa số trong liên doanh này.

Sau hơn hai năm giậm chân tại chỗ, dự án mới thực sự khởi công và nay được dời tiến độ hoàn thành là cuối năm 2022. 

Tuy nhiên mới đây, The Jakarta Post 12-10 loan tin hôm 6-10, ông Jokowi đã phải ký một sắc lệnh mới cho phép chính phủ đảm bảo vốn cho dự án đường sắt cao tốc Jakarta - Bandung, do lẽ dự án đội vốn tới 1,9 tỉ USD. 

Nhà nước Indonesia sẽ phải bảo lãnh tín dụng hoặc trực tiếp rót vốn. Sắc lệnh mới này ngược với sắc lệnh năm 2015 cấm chỉ việc rót vốn ngân sách.

Đường sắt cao tốc Jakarta - Bandung chỉ là một trong hàng loạt dự án mà ông Jokowi ký kết với Trung Quốc ở nhiệm kỳ hai. 

Các dự án này đã được điều phối viên đặc biệt Luhut Pandjaitan - do ông Jokowi bổ nhiệm sau khi tham dự Hội nghị thượng đỉnh BRI tại Bắc Kinh tháng 5-2017 - chuẩn bị danh sách sẵn. 

Để rồi chỉ hai ngày sau cuộc bầu cử ngày 24-4-2019, “khi phiếu còn chưa kiểm xong hết” (World Politics Review 20-6-2019), các thỏa thuận đã được loan báo. Tổng cộng lên tới 23 bản ghi nhớ trị giá 14,2 tỉ USD cho nhiều dự án hạ tầng then chốt.

Cơ chế đổ nợ

Dữ liệu của AidData bao gồm các dự án được phê duyệt giai đoạn 2000 - 2017 và được triển khai tới 2021. 

Các tác giả của nghiên cứu, thu thập dữ liệu suốt 2 thập niên qua, đưa ra ghi nhận đầu tiên: Trung Quốc là chủ nợ hào phóng nhất thế giới trong 20 năm đầu thế kỷ 21. 

Với các cam kết tài chính hằng năm dao động khoảng 85 tỉ USD, Trung Quốc hiện vượt xa Hoa Kỳ và các cường quốc khác từ gấp hai lần trở lên.

Vấn đề là Trung Quốc đang cấp vốn dưới hình thức nợ bán ưu đãi và không ưu đãi, chứ không phải viện trợ. 

Kể từ khi triển khai BRI, tỉ lệ cho vay so với viện trợ không hoàn lại của Trung Quốc là 31 lần; còn tỉ lệ giữa OOF - tức các luồng vốn chính thức không phải là ODA (viện trợ phát triển chính thức) - và ODA là 9 lần. 

Hầu hết các khoản cho vay này có điều kiện khó hơn cho nước đi vay so với ODA hay các khoản vay từ OECD-DAC và các chủ nợ đa phương khác. Các khoản vay từ Trung Quốc trung bình có lãi suất 4,2%, thời gian ân hạn dưới 2 năm và thời gian đáo hạn ít hơn 10 năm.

Ghi nhận thứ nhì là để phục vụ BRI, các ngân hàng thương mại quốc doanh của Trung Quốc là Trung Quốc Ngân hàng (Bank of China), Ngân hàng Công thương Trung Quốc (Industrial and Commercial Bank of China), và Ngân hàng Xây dựng Trung Quốc (China Construction Bank) đã đảm nhận vai trò ngày càng quan trọng trong tổ chức hợp đồng và các thỏa thuận đồng tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng giá trị lớn, thường là các khoản vay từ 500 triệu USD trở lên. 

Theo số liệu từ 5 năm đầu tiến hành BRI, số lượng dự án lớn như vậy được phê duyệt mỗi năm tăng gấp ba lần! “Mật ngọt thì lắm ruồi” cũng là dễ hiểu.

Ghi nhận thứ ba là do mức độ rủi ro tín dụng ngày càng tăng, Trung Quốc đã đưa ra các biện pháp bảo đảm trả nợ ngày càng khắt khe, mà quan trọng nhất là tài sản thế chấp, vốn là cốt lõi trong mọi khoản tín dụng rủi ro cao. 

Thế chấp bằng cái gì? Nghiên cứu nêu rõ: “Các khoản vay này được thế chấp bằng các hóa đơn xuất khẩu hàng hóa trong tương lai nhằm giảm thiểu rủi ro trả nợ và những nguy cơ sử dụng vốn vay không đúng mục đích ủy thác, và do đó lãi suất được định ở mức tương đối cao (gần 6%)”. 

“Hàng xuất khẩu trong tương lai” đó chủ yếu là nhiên liệu và tài nguyên thiên nhiên. Nghiên cứu chỉ rõ: “Trung Quốc đã nhanh chóng mở rộng quy mô cấp các khoản vay bằng ngoại tệ cho các nước giàu tài nguyên song có mức độ tham nhũng cao”. Ghi chú này rất đáng lưu ý.

Ghi nhận thứ tư là trước BRI, phần lớn các khoản cho vay ở nước ngoài của Trung Quốc hướng đến các tổ chức của chính phủ trung ương, nhưng hiện gần 70% các khoản vay là hướng đến các công ty nhà nước, ngân hàng quốc doanh, công ty liên doanh và khu vực tư nhân. 

Đáng lưu ý là “phần lớn các khoản nợ này không xuất hiện trên bảng cân đối kế toán của các chính phủ thuộc nhóm nước có thu nhập trung bình thấp (LMIC)”. 

Tuy nhiên, hầu hết các khoản nợ vẫn được hưởng các hình thức trách nhiệm pháp lý rõ ràng hoặc ngầm hiểu của chính phủ nước sở tại. 

Với các nước LMIC, đây là những thách thức lớn về quản lý tài chính công. Nôm na mà nói, chủ nợ không sợ bị giựt nợ, trong khi con nợ thì lúc nào cũng phải lo ngay ngáy.

Từ ghi nhận này, nhóm nghiên cứu đào sâu phân tích và nghiệm ra rằng gánh nặng nợ của Trung Quốc lớn hơn nhiều so với những e ngại trước đây từ các cơ quan xếp hạng tín dụng hoặc tổ chức giám sát liên chính phủ: có đến 42 LMIC đang nợ Trung Quốc hơn 10% GDP! 

Nhóm nghiên cứu ước tính bình quân các khoản vay của những nước LMIC không hoặc chưa được báo cáo tương đương 5,8% GDP, tức khoảng 385 tỉ USD. Tất nhiên, số tiền này đâu có được báo cáo đầy đủ với các hệ thống báo cáo nợ quốc tế.

Ghi nhận thứ năm, cũng là đáng quan ngại nhất, là: “35% danh mục dự án cơ sở hạ tầng BRI đã gặp phải các vấn đề lớn về triển khai, như bê bối tham nhũng, vi phạm lao động, hiểm họa môi trường và phản đối của công chúng”. 