Để phục vụ hay để kiểm soát?

Giống như với mọi thứ khác, lịch sử của hộ khẩu ở Trung Quốc rất lâu đời  và ngay từ đầu, rồi sau đó qua hàng nghìn năm, mục đích của hệ thống này đã luôn là để kiểm soát thay vì phục vụ người dân.

Không gắn nơi cư trú với đăng ký hộ gia đình

Công tác hành chính đăng ký cư trú có các hình thức đa dạng khác nhau trên thế giới, nhưng nói chung có thể chia làm hai loại: đăng ký hộ gia đình và đăng ký nơi ở (tức địa chỉ).

Một trong những vấn đề lớn nhất khiến hệ thống hộ khẩu của Việt Nam quá phức tạp và cực kỳ phiền toái với người dân là nó tích hợp cả hai điều đó, bao gồm nhân thân, mối quan hệ của các thành viên trong hộ gia đình và nơi cư trú.

Nhiều nước phát triển ở châu Âu có hệ thống đăng ký hộ gia đình, được coi như đơn vị hành chính pháp lý, nhưng không gắn với địa chỉ.

Ở Pháp, hệ thống livret de famille (sổ hồ sơ gia đình) yêu cầu khai tên các con chung của một cặp vợ chồng trong hộ.

Ở Đức, hệ thống familienbuch (sổ gia đình) - đã bị bãi bỏ từ năm 2009 - có thông tin về ngày sinh, ngày kết hôn và ngày chết của các cặp vợ chồng cũng như dữ liệu về ngày sinh của trẻ em từ cuộc hôn nhân đó. Sổ do cơ quan hành chính địa phương cấp.

Tại châu Á, Nhật Bản có hai hệ thống tồn tại song song. Hệ thống koseki (hộ tịch) yêu cầu các hộ gia đình khai báo ngày sinh, quan hệ cha mẹ, cha mẹ nuôi, ngừng nhận con nuôi, chết, kết hôn và ly dị với nhà chức trách địa phương.

Trong khi đó, hệ thống jūminhyō (trú dân phiếu) chỉ yêu cầu đăng ký địa chỉ và dành cho cá nhân, cũng thuộc phận sự chính quyền địa phương. Mục đích của hệ thống này là để xử lý các vấn đề về thuế, bảo hiểm y tế, thăm dò dân số.

Hàn Quốc từng có hệ thống hoju (hộ chủ), bắt đầu được áp dụng từ năm 1953 nhưng bị bãi bỏ vào ngày 1-1-2008, sau khi Tòa án Hiến pháp tuyên hệ thống này vi hiến vào năm 2005.

Như tên gọi, hệ thống hoju yêu cầu xác định “chủ hộ” giống như hệ thống hộ khẩu của Việt Nam. Do các chủ hộ chủ yếu là nam giới, điều này gây quan ngại về bất bình đẳng giới, dẫn tới sự vận động bãi bỏ hệ thống của các nhóm vận động nữ quyền (hệ thống này vẫn tồn tại ở CHDCND Triều Tiên).

Dù khác nhau, các hệ thống nói trên đều nhắm vào mục đích đối chứng thông tin và phục vụ người dân, bao gồm cung cấp các dịch vụ như bảo hiểm y tế, giáo dục (đăng ký cho con cái đi học), trợ cấp xã hội..., chứ không phải để kiểm soát và nhất là không được xâm phạm quyền tự do cư trú và thay đổi chỗ ở của người dân.

Trong tất cả trường hợp đã đề cập, việc đăng ký thông tin hộ gia đình, sinh, tử, hôn nhân... không gắn với nơi ở hay cung cấp các dịch vụ hành chính.

Đáng chú ý, nhiều nước không hề có hệ thống đăng ký cư trú chính thức hay bắt buộc, chủ yếu là các nước Anglo-Saxon như Anh, Mỹ hay Úc. Công dân Mỹ chẳng hạn, chỉ phải cung cấp bằng chứng về nơi ở nếu muốn được nhận một số dịch vụ công cũng như để đăng ký bầu cử, dù việc từ chối trả lời các câu hỏi trong một cuộc thăm dò dân số toàn quốc (bao gồm địa chỉ) có thể dẫn tới khoản phạt 100 USD.

Thủ tục hành chính liên quan tới nơi ở cũng tùy bang. Chẳng hạn ở California, người nào có bằng lái xe hơi phải thông báo với sở quản lý xe cộ trong vòng 10 ngày sau khi thay đổi địa chỉ, nếu không sẽ bị phạt 214 USD.

Anh quốc cũng không có hệ thống đăng ký cư trú, dù người đứng tên một hộ gia đình được yêu cầu phải đăng ký các cử tri hợp lệ trong hộ gia đình đó. Úc không có hệ thống quản lý cư trú bắt buộc, mà chỉ cần người dân khai báo địa chỉ khi đăng ký bầu cử, làm hộ chiếu, làm thẻ bảo hiểm y tế, bằng lái, đăng ký xe...

“Made in China”

Hệ thống hộ khẩu ở Việt Nam hiện tại là một sản phẩm nhập khẩu từ Trung Quốc trong những năm 1950 và 1960 nên để hiểu được bản chất của nó, không thể không nhìn lại những gì đã diễn ra ở Trung Quốc.

Trong thời hiện đại, hệ thống hộ khẩu trở nên chính thức ở Trung Quốc sau khi quy định về hộ khẩu của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa được ban hành vào năm 1958.

Tuy nhiên, giống như với mọi thứ khác, lịch sử của hộ khẩu ở Trung Quốc lâu đời hơn thế nhiều và ngay từ đầu, rồi sau đó qua hàng nghìn năm, mục đích của hệ thống này đã luôn là để kiểm soát thay vì phục vụ người dân.

Đăng ký các hộ gia đình được ghi nhận ở Trung Quốc từ tận thời nhà Hạ (2100 trước CN - 1600 trước CN). Quản Trọng, tướng quốc của Tề Hoàn Công (thế kỷ 7 trước CN), đã áp dụng “hộ khẩu” để xây dựng một nhà nước hùng mạnh bậc nhất vào thời Xuân Thu, với chính sách thuế khóa và bắt lính giản tiện hơn nhiều nhờ kiểm soát cư trú, ngăn cấm di cư và bắt buộc đăng ký các hộ gia đình gắn với khu đất ở và canh tác.

Một hệ thống tương tự được Thương Ưởng triển khai ở nước Tần (thế kỷ 4 trước CN) thời Chiến Quốc, tạo nền tảng vững chắc cho việc thống nhất Trung Quốc sau này.

Sau đó, Chu Lễ (khoảng thế kỷ 2 trước CN) ghi nhận việc các quan chức ghi chép tài liệu về sinh, tử, kết hôn và thậm chí việc di dân. Liên tục truyền thống đấy, thời Hán, Tiêu Hà đặt ra “Hộ luật” trong Cửu chương luật.

Rồi thời Tống có hệ thống Bảo giáp quản lý nhân khẩu, được duy trì và mở rộng suốt thời Minh, Thanh, bất chấp bao biến cố lịch sử.

Mục đích của các triều đại phong kiến với hệ thống kiểm soát cư trú chặt chẽ này rất thực dụng và đương nhiên ưu tiên cho lợi ích của nhà nước, cụ thể là những người cai trị, trong một nền kinh tế nông nghiệp: duy trì trật tự trị an, thu thuế, bắt lính, trưng tập nhân công cho các dự án nhà nước, đảm bảo nhân lực cho nông nghiệp...

Có thể nói không quá lời rằng hệ thống hộ khẩu hiện đại thừa kế hoàn toàn quan điểm cai trị và thậm chí cả cách làm của gần 3.000 năm lịch sử đó.

Cộng thêm quá trình đô thị hóa tự phát cực khó kiểm soát của thời công nghiệp hóa, Nhà nước Trung Quốc hiện đại càng có nhu cầu bức thiết duy trì hệ thống hộ khẩu, mà đi liền với đó là phúc lợi xã hội, y tế, giáo dục, dịch vụ công... nhằm hạn chế dòng người từ nông thôn đổ ra thành phố.

Một yếu tố nữa là vấn đề an ninh, dù trật tự trị an trong mắt chính quyền đôi khi khác với trật tự trị an của người dân: Hệ thống đăng ký cư trú bắt buộc như hộ khẩu khiến việc kiểm soát những “đối tượng mục tiêu” thông qua nhà chức trách địa phương dễ dàng hơn nhiều.

Trong một truyền thống lâu đời như thế, các cải cách chế độ hộ khẩu đã luôn gây tranh cãi ở Trung Quốc.

Hệ thống này bị coi là bất công, nhưng nỗi sợ dỡ bỏ hộ khẩu gây ra làn sóng di cư không thể kiểm soát vào thành phố ở một quốc gia 1,3 tỉ dân, kèm theo các hệ lụy khó lường - cho cả nông thôn lẫn thành thị - cũng là có thật.

Những năm 1990, đã có các nỗ lực cải cách, bao gồm việc cho phép người dân đăng ký tạm trú bằng một khoản phí để lao động hợp pháp trong thành phố. Khoản phí này được giảm dần và tới nay đã ở mức hợp lý. Việc “thừa kế hộ khẩu” cũng được mở rộng ra cho con từ cha hoặc mẹ (thay vì phải cả hai người như trước kia).

Năm 2003, xảy ra sự cố thanh niên 27 tuổi Sun Zhigang (Tôn Chí Cương) chết tại bệnh viện sau khi bị nhà chức trách tạm giam vì không có giấy tờ cư trú hợp pháp ở Quảng Châu, Quảng Đông. Biểu tình nổ ra nhiều nơi và luật cho phép tạm giam, hay buộc hồi hương người không có hộ khẩu hoặc cư trú sai hộ khẩu bị bãi bỏ.

Tháng 3-2008, hơn 30 học giả cả nước viết một lá thư công khai gửi chính quyền, yêu cầu “bãi bỏ ngay lập tức hệ thống hộ khẩu kép nông thôn - thành thị”. Nhiều học giả gọi đây là “hệ thống phân chia đẳng cấp xã hội trá hình”.

Tới ngày 12-12-2015, Trung Quốc tuyên bố cải cách hệ thống hộ khẩu một lần nữa. Theo đó, những ai đã sống ở thành phố được sáu tháng và chứng minh mình có hợp đồng lao động dài hạn sẽ được xin phép cư trú hợp pháp, và người nhập cư có quyền tiếp cận y tế và giáo dục công lập cho con dưới 15 tuổi của họ.

Công cuộc chuyển giao: Trường hợp Ukraine

Hô hào bãi bỏ hộ khẩu, và cả bãi bỏ hộ khẩu, thật ra mới chỉ là bước đầu tiên của một hành trình rất dài để xây dựng nền hành chính mới, vốn từng có quá nhiều thủ tục và dịch vụ công gắn với hộ khẩu. Một ví dụ có thể gần gũi hơn với Việt Nam để nhìn về tương lai là Ukraine.

Trong thời Liên Xô, cơ chế đăng ký cư trú propiska đóng vai trò rất quan trọng trong nền kinh tế kế hoạch hóa, vốn tập trung và phân bổ nguồn lực - bao gồm lao động - qua bộ máy nhà nước.

Sau khi Ukraine tuyên bố độc lập năm 1991, hệ thống propiska bị tuyên vi hiến và bãi bỏ. Tuy nhiên, mãi tới năm 2003 Luật tự do đi lại và lựa chọn nơi ở mới được thông qua, với ý định thành lập hệ thống đăng ký cư trú mới.

Nhưng trên thực tế việc này chưa bao giờ hoàn tất và một bộ phận lớn dân chúng không hề đăng ký nơi ở. Theo nghiên cứu của tổ chức phi chính phủ Territory of Success năm 2011, khoảng 1/3 những người Ukraine được hỏi không sống ở nơi họ đăng ký.

Điều này gây ra đủ thứ lộn xộn cho cả chính quyền và người dân, được liệt kê trong một nghiên cứu vào tháng 3-2017 của Trung tâm Nghiên cứu xã hội Ukraine (CEDOS).

Những bất tiện bao gồm: gây ra sai sót và bóp méo dữ liệu thống kê dân số, từ đó khiến việc phân bổ ngân sách cho các vùng không chính xác; hạn chế sự tiếp cận của người dân với dịch vụ công, bao gồm phúc lợi xã hội; hạn chế quyền cử tri khi bầu cử các chính quyền địa phương...

Nghiên cứu của CEDOS cũng khuyến cáo: “Bất chấp ý kiến rộng rãi cho rằng việc đăng ký cư trú là một di sản của quá khứ Liên Xô và phải bị bãi bỏ, chính quyền ở nhiều nước cần thông tin về nơi ở ổn định của người dân”.

Ý thức rằng có những nước sử dụng hệ thống đăng ký cư trú và những nước khác để người dân tự thông báo với nhà chức trách, nghiên cứu khẳng định:

“Ở Ukraine, việc bãi bỏ hệ thống đăng ký cư trú là không thể do số lượng thủ tục giấy tờ hiện đang gắn với nó (điều này đương nhiên do lịch sử để lại và rất giống với Việt Nam - NV). Kinh nghiệm cho thấy ở những nước hậu xã hội chủ nghĩa cần cải cách hệ thống đăng ký kiểu Liên Xô, sẽ hiệu quả hơn nếu sử dụng mô hình tuyên bố đăng ký nơi cư trú.

Theo đó, người dân tự tuyên bố nơi cư trú bằng cách thông báo với chính quyền địa phương địa chỉ của họ mà không cần thêm bất cứ tài liệu nào.

Chính quyền địa phương có thể kiểm tra dữ liệu nếu thấy cần, nhưng không bắt buộc với người tuyên bố (việc không thông báo hoặc cố tình thông báo sai địa chỉ cư trú thật ra sẽ mang tới không ít rắc rối cho người làm thế, trừ khi người đó là tội phạm trốn tránh và rõ ràng không thể xây dựng chính sách dựa trên giả định mọi người dân đều là một tội phạm trốn tránh - NV)”.■