Ngày 19-6, tại khoá họp thứ 5 của Hội nghị quốc tế về bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại các vùng nằm ngoài quyền tài phán quốc gia (gọi tắt là BBNJ), Hiệp định BBNJ đã được thông qua và mở phê chuẩn. 

Hiệp định sẽ có hiệu lực sau 120 ngày được ít nhất 60 quốc gia thành viên Liên Hiệp Quốc phê chuẩn. Đây là một thắng lợi lịch sử, tiếp nối Công ước của Liên Hiệp Quốc về luật biển năm 1982 (UNCLOS) trong việc xây dựng và thực thi trật tự pháp lý trên biển vì hoà bình, hợp tác, phát triển và môi trường trong sạch.

Sự cần thiết phải có BBNJ

UNCLOS đã xác định rõ các vùng biển thuộc chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của các nước ven biển là nội thủy, lãnh hải 12 hải lý, đặc quyền kinh tế 200 hải lý và thềm lục địa. Tuy nhiên, UNCLOS đã không có điều khoản nào đề cập cụ thể tới việc tiếp cận, sử dụng và chia sẻ lợi ích các nguồn đa dạng sinh học biển nằm ngoài các vùng thuộc quyền tài phán quốc gia.

Công ước về đa dạng sinh học năm 1992 (CBD) và Nghị định thư Nagoya về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ công bằng, hợp lý lợi ích từ việc sử dụng nguồn gen năm 2010 có đưa ra một số khái niệm về "Đa dạng sinh học" "Tài nguyên sinh học", "Tài nguyên gen" và "Nguyên liệu gen". Song các quy định này chủ yếu điều chỉnh việc quản lý và bảo tồn đa dạng sinh học tại các khu vực thuộc quyền tài phán quốc gia.

Đa dạng sinh học tại vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia đang trở thành đối tượng cạnh tranh do những lợi ích kinh tế to lớn mà nguồn gen biển mang lại nhất là trong cung cấp nguồn thực phẩm, nguyên liệu sản xuất dược phẩm và mỹ phẩm. 

Các nguồn gen biển hiện phải đối mặt với nhiều nguy cơ dẫn đến suy giảm, thậm chí tới sự biến mất của nhiều loài sinh vật biển do biến đổi khí hậu, nước biển dâng, axít đại dương và các hoạt động bất hợp pháp làm ô nhiễm môi trường và suy thoái tài nguyên của con người. Nhằm quản lý tốt tài nguyên đa dạng sinh học tại các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia, LHQ đã quyết định triệu tập Hội nghị quốc tế về BBNJ.

Nhóm Công tác mở không chính thức về BBNJ được Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc (ĐHĐ LHQ) thành lập cuối năm 2004. Từ 2005-2015, Nhóm Công tác về BBNJ đã tiến hành các cuộc thảo luận thực chất và thống nhất được phạm vi, thông số và tính khả thi của một thỏa thuận quốc tế trong khuôn khổ UNCLOS. Các khuyến nghị của Nhóm Công tác về BBNJ được ghi nhận trong Nghị quyết A/RES/66/231 năm 2011 của ĐHĐ và được gọi là "Gói thỏa thuận 2011".

Năm 2015 ĐHĐ LHQ đã ra Nghị quyết số 69/292 thành lập Ủy ban trù bị về BBNJ (BBNJ PrepCom) với nhiệm vụ tổ chức các cuộc thảo luận quốc tế nhằm xây dựng một văn kiện pháp lý quốc tế về BBNJ. 

Trên cơ sở các khuyến nghị của Ủy ban, ĐHĐ LHQ đã thông qua Nghị quyết số 72/249 năm 2017 quyết định triệu tập Hội nghị đàm phán liên chính phủ với 04 phiên họp trong giai đoạn 2018 – 2020 nhằm thảo luận dự thảo Văn kiện về BBNJ. Do đại dịch COVID-19 nên phiên họp 4 phải kéo dài và Hội nghị quyết định có thêm phiên họp 5 trong năm 2023 để hoàn thiện văn bản dự thảo cuối cùng.

Tiếp nối UNCLOS 1982

Hiệp định BBNJ gồm phần mở đầu và 76 điều khoản. Trong phần mở đầu, các quốc gia nhấn mạnh tầm quan trọng của các điều khoản UNCLOS, trong đó có nghĩa vụ bảo vệ và gìn giữ môi trường biển. 

Hiệp định BBNJ nhấn mạnh sự cần thiết tôn trọng cân bằng các quyền, nghĩa vụ và lợi ích được quy định trong UNCLOS và nhận thức sự cần thiết một chế độ toàn cầu toàn diện theo Công ước để giải quyết tốt hơn việc bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại các vùng nằm ngoài quyền tài phán quốc gia. 

Hiệp định BBNJ có mục tiêu (điều 2) bảo đảm việc bảo tồn và sử dụng bền vững đa dạng sinh học biển tại các vùng nằm ngoài quyền tài phán quốc gia cho hiện tại và tương lai lâu dài, thông qua việc thực thi các quy định của Hiệp định và sự hợp tác và phối hợp tương lai. 

Như vậy, Hiệp định BBNJ không phải độc lập mà là sự tiếp nối, nhắc lại các quy định có liên quan của UNCLOS, bao gồm nghĩa vụ bảo vệ và giữ gìn môi trường biển, tôn trọng cân bằng về quyền, nghĩa vụ và lợi ích được quy định trong Công ước và mong muốn thúc đẩy sự phát triển bền vững.

Phần I của Hiệp định (điều 1-8) là các điều khoản chung về định nghĩa thuật ngữ, phạm vi, nguyên tắc, mối quan hệ giữa Hiệp định với các văn bản khác và hợp tác quốc tế. 

Điều 7 liệt kê 14 nguyên tắc và cách tiếp cận như (a) Bên gây ô nhiễm phải trả tiền; (b) Nguyên tắc di sản chung của loài người được quy định trong UNCLOS; (c) Tự do nghiên cứu khoa học biển cùng với các quyền tự do biển cả khác; (d) nguyên tắc công bằng và ngay thẳng và phân bổ công bằng các lợi ích; (e) nguyên tắc hoặc cách tiếp cận phòng ngừa; 

(f) Tiếp cận hệ sinh thái; (g) Tiếp cận tổng hợp quản lý biển; (h) Tiếp cạn dựa trên phục hồi sinh thái, bao gồm các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu và axit hoá đại dương, cũng như duy trì và khôi phục tính toàn vẹn hệ sinh thái, bao gồm cả vòng chu chuyển carbon làm nền móng cho vai trò của đại dương trong khí hậu; (i) sử dụng các thông tin khoa học và các kiến thức khoa học tốt nhất có thể; (j) sử dụng các kiến thức truyền thống liên quan của các cộng đồng khu vực và người bản địa ở những nơi có thể; 

(k) Tôn trọng, thúc đẩy và xem xét các nghĩa vụ tương ứng của họ có thể áp dụng, liên quan đến quyền của người bản địa hoặc, khí cần thiết, của cộng đồng khu vực khi tiến hành bảo tồn và sử dụng đa dạng sinh học biển của các vùng nằm ngoài quyền tài phán quốc gia; (l) không chuyển giao, trực tiếp hay gián tiếp, các tổn hại hoặc mối nguy từ vùng này sang vùng khác và không chuyển hoá một dạng ô nhiễm này sang dạng ô nhiễm khác khi tiến hành các biện pháp ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm môi trường biển; 

(m) Công nhận toàn bộ các hoàn cảnh đặc biệt của các quốc đảo nhỏ đang phát triển và các quốc gia kém phát triển; (n) Thừa nhận các lợi ích đặc biệt và nhu cầu của các quốc gia đang phát triển không có biển.

Đàm phán căng thẳng

Quá trình đàm phán tập trung trên câu hỏi quản lý BBNJ theo nguyên tắc nào, "Di sản chung của loài người" hay "Tự do biển cả". Theo Điều 133 UNCLOS, "Vùng và tài nguyên của Vùng là "di sản chung của nhân loại". Điều 137 UNCLOS quy định không quốc gia nào được yêu sách hoặc thực thi chủ quyền và quyền chủ quyền đối với Vùng hoặc tài nguyên của Vùng, tất cả các quyền đối với tài nguyên ở Vùng đều được trao cho nhân loại. Tuy nhiên, Điều 133 và Điều 137 UNCLOS chỉ quy định về tài nguyên khoáng sản. 

Như vậy, tài nguyên gen biển nằm trên đáy biển của Vùng không thuộc sự quản lý của Cơ quan quyền lực đáy đại dương (CQQL). Tài nguyên gen biển trong khối nước nằm trên Vùng sẽ thuộc biển cả. Các nước phát triển cho rằng nguyên tắc "Tự do biển cả" sẽ được áp dụng với tài nguyên gen biển. 

Mọi quốc gia, thể nhân, pháp nhân đều có quyền khai thác, sử dụng tài nguyên gen biển Điều này sẽ tạo ra một sự bất bình đẳng ghê gớm khi công nghệ khai thác gen biển, quy trình công nghiệp và xử lý sinh học để sản xuất dược phẩm, mỹ phẩm, các sản phẩm thương mại khác đều nằm trong tay các nước phát triển. Mỹ, Đức và Nhật Bản chiếm 70% bằng sáng chế về gen biển. 

Nếu áp dụng nguyên tắc "Tự do biển cả" cho tài nguyên gen biển thì cũng không cần phải có cơ chế quản lý chung, riêng biệt cho tài nguyên gen biển. Nguyên tắc tự do biển cả lại không có quy định nào điều chỉnh hoạt động quản lý và sử dụng tài nguyên gen biển thuộc Vùng đáy biển.

Các nước G77 kiên quyết bảo vệ nguyên tắc "Di sản chung của loài người" là nền tảng pháp lý cho một chế độ công bằng trong bảo tồn và sử dụng bền vững BBNJ, bao gồm cả việc tiếp cận và chia sẻ lợi ích của tài nguyên gen biển - MGR. 

Hiệp ước về nguồn gen thực vật cho mục đích lương thực và nông nghiệp điều 12 (3) (d) quy định: hệ thống các sáng chế phải được chuyển giao để sử dụng chung cho cộng đồng nếu sáng chế đó có được là nhờ các nguồn tài nguyên. Trong khi tài nguyên gen biển được các nước phát triển khai thác chủ yếu thì nạn nhân các ô nhiễm môi trường tại Biển cả là toàn thể nhân loại. 

Theo nguyên tắc phát triển bền vững, tất cả các nước đều có nghĩa vụ bảo vệ tài nguyên không chỉ cho thế hệ hiện tại mà cho cả thế hệ mai sau. Các vấn đề môi trường có tính xuyên quốc gia, từ các vùng biển thuộc quyền tài phán quốc gia ra các vùng biển nằm ngoài quyền tài phán quốc gia. 

Đảm bảo an ninh môi trường đại dương chỉ được thực hiện tốt thông qua việc thiết lập và xây dựng chế độ chia sẻ hòa bình lợi ích thu được từ vùng biển này giữa các quốc gia, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể. Hơn nữa, việc bảo tồn và quản lý tài nguyên sinh vật, các biện pháp tại vùng đặc quyền kinh tế và biển cả luôn có tác động qua lại với nhau.

Kết quả nhượng bộ giữa hai nhóm quan điểm được thể hiện trong cách tiếp cận thực tế tại điều 7.

(Còn tiếp)

Giáo sư Nguyễn Hồng Thao là thành viên Ủy ban Luật quốc tế của Liên Hiệp Quốc (ILC). Ông trúng cử vào ILC năm 2016 và đang trong nhiệm kỳ thứ hai từ năm 2023 đến 2027. Ông là một nhà ngoại giao chuyên nghiệp, chuyên gia về luật biển quốc tế.

Đại sứ Nguyễn Hồng Thao tái đắc cử vào Ủy ban Luật quốc tế Liên Hiệp Quốc

TTO - PGS.TS. đại sứ Nguyễn Hồng Thao tái đắc cử vào vị trí thành viên Ủy ban Luật quốc tế của Liên Hiệp Quốc (ILC) nhiệm kỳ 2023-2027.