Chính sách bồ công anh

Hoa bồ công anh nổi tiếng trên toàn cầu với phương thức phát tán hạt của nó: hạt cây neo vào một chiếc dù trắng đầy lông tơ bay trong gió, tìm đến miền đất mới để nảy mầm. Trong nhiều nền văn hóa, hoa bồ công anh biểu trưng cho những ước nguyện. Người ta thổi một đóa bồ công anh đã nở, để những hạt của nó bay vào gió và mang theo những điều ước của mình.

Nhưng vấn đề của những hạt giống đẹp này là bạn khó mà kiểm soát nó. Hạt bồ công anh sẽ lây lan khắp vườn, thậm chí khắp xóm làng của bạn, theo ý nó. Và nếu có một thứ vừa tượng trưng cho những mong ước vừa không thể kiểm soát và đo lường được mức độ phát tán, ta có thể so sánh nó với những chính sách công.

Làm sao để ta biết đường đi của một chính sách tới được đâu và tác động như thế nào?

Chợ và trạm xá

Ở đầu xã Thanh Nga, huyện Cẩm Khê, tỉnh Phú Thọ có một cái chợ bỏ không. Ai đó ở Hà Nội đã thổi một đóa bồ công anh vào gió. Ước nguyện tốt đẹp: nâng tiêu chuẩn sống của người dân nông thôn bằng cải tạo hạ tầng thương mại. Đóa bồ công anh mang tên “nông thôn mới”.

Nhưng hạt giống này dường như đã rơi xuống nơi nó không nên xuất hiện. Đó là một xã miền núi. Phần lớn người trong độ tuổi lao động đã đi làm công nhân tại các nhà máy gia công của Hàn Quốc trong vùng. Thu nhập bình quân đầu người hơn 20 triệu đồng mỗi năm.

Bạn phải đi từ điểm đặt chợ thêm vài cây số, xuyên qua những cánh đồng để đến trung tâm xã. Những dãy nhà công vụ đã cũ, xước xát màu vôi cũ, trông như đã kiên định ở đó từ thập niên 1980. Những ngôi nhà nhỏ lác đác quanh các cánh đồng sắn và ngô. Đường làng buổi chiều không bóng người.

Và đáng kể nhất là trong vòng bán kính hơn một cây số quanh cái chợ kia đã có tới ba cái chợ hoạt động ổn định từ lâu, trong đó có chợ thị xã. Đi thêm ba cây số dọc bờ sông Hồng, lại hiện ra thêm ba cái chợ kiên cố: cũng là những xã đã xây chợ để đảm bảo tiêu chuẩn nông thôn mới.

Một cái trong số đó hoạt động ổn định và thường xuyên, một cái họp mỗi tháng vài lần. Chợ Thanh Nga, sau vài năm được xây dựng, giờ thành nơi chứa phế liệu. Đâu đó còn dấu tích của những nỗ lực loay hoay bán mua. Những biển hiệu đã gỉ sét nằm trong chợ, một đống đồ điện tử cũ phủ bụi, một tủ đá, vài cái giá để hàng...

Ngay từ đầu, xã Thanh Nga đã biết mình không cần chợ. Lãnh đạo xã xuất hiện trên báo và nói rằng nó thuộc về một “bộ tiêu chí”. Chỉ đơn giản là chính sách đã được định sẵn trong một ý chí như thế.

Ông Nguyễn Chí Dũng - nguyên tổng biên tập tạp chí Nghiên Cứu Lập Pháp Quốc Hội, sau nhiều năm làm việc tại Văn phòng Quốc hội - từng ví von rằng chính sách là “con quái thú” mà ta khó kiểm soát được khi thả nó ra.

Nhưng chẳng phải mọi chính sách đều được đưa ra với các mục tiêu tốt từ đầu sao - một giả định chất phác và gạt qua các thuyết âm mưu thì thầm khi bàn đến chính sách.

Tháng 1-2018, Bộ Y tế ra thông tư 618 yêu cầu chấm dứt hoạt động điều trị nội trú tại các phòng khám đa khoa khu vực. Diễn đạt nôm na, thông tư này không cho phép các phòng khám đa khoa khu vực - hay là các trạm xá theo cách gọi bình dân - được lưu người bệnh quá 24 giờ để điều trị.

Nếu cần nằm nội trú phải chuyển bệnh nhân lên tuyến trên. Đó là một mệnh lệnh có logic. Đầu tiên, do Bảo hiểm xã hội Việt Nam không thanh toán cho việc nằm nội trú tại các trạm xá kiểu này. Sau đó, việc điều trị các bệnh cần nằm nội trú, cần đội ngũ y bác sĩ và trang thiết bị tốt, chuyển lên tuyến trên là hợp lý.

Nhưng hãy “zoom” tầm nhìn xuống những số phận vi mô. Nhìn từ trên cao xuống, xã Thàng Tín, huyện Hoàng Su Phì (tỉnh Hà Giang) là vùng đất dễ nhận diện: những dải ruộng bậc thang uốn lượn quan sát được từ vệ tinh, những mái nhà nhỏ như các chấm xám nằm rải rác giữa các thung lũng bủa vây bởi núi. Xã nghèo, chủ yếu là người Mông và người Nùng.

Những đứa trẻ vẫn nghỉ học từ tuổi 13 để lấy chồng, hoặc vượt biên sang Trung Quốc làm thuê. Và ở đó người dân có một nguyện vọng: nếu bệnh nhẹ thì được nằm tại trạm xá, chứ không phải đi xuống huyện.

Con đường xuống huyện lỵ dài 40 cây số, quanh co theo mép núi. “Từ ngày phòng khám dừng điều trị đến nay đã 7 tháng, người dân khi gặp ốm đau, tai nạn chỉ còn nhờ đến thuốc nam, thầy cúng hoặc phó mặc cho số phận, gây nhiều thảm kịch đau thương” - người dân nơi này viết trong một lá thư gửi tác giả.

Không thể kết luận rằng quyết định của Bộ Y tế và Bảo hiểm xã hội Việt Nam là một chính sách sai. Nhưng logic của việc “buộc lên tuyến trên” áp dụng trong trường hợp của những xã vùng núi có điều kiện giao thông khó khăn khiến người ta nghi ngờ tính phổ quát của mệnh lệnh này. Nhất là đặt trong bối cảnh tại nhiều vùng cán bộ y tế còn đang phải vật nài người dân theo y học, chứ đừng theo thầy cúng.

Chợ bỏ không, trạm xá thì dân muốn vào nằm không được; ai đó có thể nói rằng đây là những ví dụ “hãn hữu” và đa số tác động của những chủ trương này là tốt đẹp. Nhưng ít hay nhiều vẫn cần khẳng định: những chuyện “đau thương” (theo chữ của dân Hoàng Su Phì) là tác động trực tiếp của đóa bồ công anh được thổi đi tại Hà Nội, chứ không phải phát sinh do hoàn cảnh. Câu hỏi là liệu chúng có thể được tính toán từ trước?

Một chính sách lý tưởng là một chính sách có khả năng thích ứng với mọi đối tượng, mọi vùng đất mà nó tác động.

Dừng ở bước một

Một trong những mô hình phân tích chính sách bài bản nhất, có thể dễ dàng tìm thấy trên Google gồm sáu bước: Bước một là tính toán tác động của chính sách này đến nhóm đối tượng mục tiêu. Bước hai là tính toán tác động không-mong-muốn của chính sách đó.

Bước ba là tìm tác động của chính sách đến các nhóm dân số khác nhau. Sau đó mới là chi phí, độ khả thi và quan điểm xã hội.

Có một vấn đề của các thảo luận chính sách tại Việt Nam: nó thường chỉ được biện luận ở bước một. Các lập luận của bước này thường được ghi ngay phần đầu của văn bản quy phạm pháp luật. Cần làm việc này vì lý do kia, văn bản tuyên bố.

Rất khó tìm thấy các phân tích về tác động không mong muốn, hoặc tác động đến các nhóm dân số đặc thù trong những tờ trình. Tư duy bước một, rằng chính sách A lớn tác động đến nhóm mục tiêu a nhỏ ra sao, luôn là chủ đạo.

Việc chỉ dừng lại ở bước một đã tạo ra một thói quen tư duy nhị nguyên khi bàn đến chính sách. Cái này đúng hoặc sai, cái này cần làm hay không cần làm. Ít khi các cuộc phân tích, đặc biệt là trên diễn đàn truyền thông, đi đến bước cái này đúng lúc này và sai lúc khác. Sự hạn chế này có lý do.

Những người thổi hoa bồ công anh tại thủ đô không có khả năng tiếp cận mọi nhóm đối tượng chịu tác động. Nếu may mắn, họ sẽ biết nếu xuất hiện triệu chứng lâm sàng ở nơi hạt giống rơi xuống, hoặc đôi lúc không biết chút gì.

Không có cơ chế hiệu quả để đo lường việc một gia đình người Mông nào đó sát biên giới đã quyết định đi theo thầy cúng thay vì bế con xuống huyện lỵ - và đứa bé có thể đã qua đời. Gia đình này không có tài khoản Facebook.

Điều này hình thành câu hỏi tiếp theo: Làm thế nào để tính tới mọi nhóm đối tượng và mọi tác động ngoài mong muốn khi xây dựng một chính sách công? Đó là một câu hỏi có tính chất toàn cầu.

Báo cáo bồ công anh

Nếu phải lựa chọn từ khóa của năm 2018, “bỏ hoang” chắc chắn nằm trong danh sách đề cử. Các công trình xây dựng bằng nguồn vốn công bị bỏ hoang - là một hình ảnh của hạt giống rơi xuống không đúng chỗ, bởi một người gieo hạt vội vàng.

Một lần nữa, hãy “zoom” tầm nhìn xuống vi mô: đó là một cái trạm bơm thủy lợi bị bỏ hoang trên một cánh đồng ở Chương Mỹ (Hà Nội). Vẻ hoang phế rất điển hình, với màu gỉ sắt trên những thiết bị, rêu mốc xanh bám trên tường công trình và gương mặt sạm vàng những người liên quan khi nói về số phận của nó.

Ở đây, các hạng mục được “đắp chiếu” theo nghĩa đen. Ai đó đã phủ khắp trạm thủy lợi những chiếc chiếu để chống bụi, nhưng bản thân chiếu cũng sắp mục nát. Hơn 20 tỉ đồng giá trị dự án bỏ hoang.

Ở đây có một nghịch lý. Nếu như chợ Thanh Nga bị bỏ hoang như một tất yếu vì mức độ phát triển kinh tế vùng thì trạm thủy lợi, nghĩ một cách duy ý chí, không thể bị bỏ hoang. Cánh đồng rộng tới hơn 100ha và vẫn xanh mướt màu rau. Nhưng phải gõ cửa từng nhà để hỏi thăm, để biết rằng họ thực sự không cần trạm bơm thủy lợi.

Giá trị sản xuất nông nghiệp thấp. Đường làng vào ban ngày vắng lặng, thanh niên cũng đã đi làm tại các khu công nghiệp gần đó. Trên cánh đồng chủ yếu là những phụ nữ trung niên đang xoay xở với năng suất lao động hơn 1 triệu đồng mỗi tháng.

Họ duy trì những luống rau như một tập tính và không có ý định, cũng không có khả năng tạo ra “nền nông nghiệp hiện đại” theo quy hoạch của thành phố Hà Nội cho vùng này. Khi những đứa con trai con gái đến tuổi lao động, những phụ nữ trung niên này tìm mọi cách để chúng thoát ly, đi học nghề hoặc đi làm thuê nơi khác.

Họ ở lại và chỉ cần một cái giếng đào giữa ruộng, một cái gáo múc nước là tự hoàn thành công tác thủy lợi cho mảnh ruộng nhỏ của mình. Bên mép đường, những đường ống cao su dẫn nước từ trạm thủy lợi đến từng ruộng vẫn còn vương vãi, di tích của một cuộc hiện đại hóa bất thành.

Các vị chủ nhiệm và phó chủ nhiệm hợp tác xã buồn rầu khi nhắc đến số phận trạm bơm. Nông dân không hợp tác để duy trì trạm. Nông dân không cần nước bơm, nhất là khi phải đóng thủy lợi phí.

Có những thực tại mà người ta sẽ không tính toán được khi chỉ sử dụng các lập luận thuần túy. Từ một cánh đồng hơn trăm hecta, năng suất lao động thấp đến việc xây dựng trạm bơm thủy lợi là một lập luận không thể phản bác được. Nếu cuộc phản biện và phân tích chỉ diễn ra trong phòng họp, nó sẽ được xây, theo giả định chất phác là hướng tới một mục tiêu tốt đẹp.

Bước hai và bước ba của cuộc phân tích tác động chính sách sẽ chỉ được thực hiện khi có một cơ chế lắng nghe toàn diện. Đầu tiên là việc lấy ý kiến về chính sách (mà Mặt trận Tổ quốc Việt Nam gọi là “còn hình thức”) cần có các thiết chế khác, trực diện hơn là đăng cái dự thảo lên một website.

Sau đó, các chính sách phải được thiết kế dựa trên dữ liệu, không phải dựa trên lập luận. Và quan trọng nhất là khuyến khích hình thành các tổ chức phản biện ngoài chính phủ - các đại diện cho những nhóm thiểu số để tạo ra “báo cáo bồ công anh”. Đến lúc này, đó vẫn là những hoạt động xa xỉ.

Có một thực tế là đôi khi đưa ra càng ít quyết định, mệnh lệnh càng tốt, cũng là một loại tinh thần cần được học. ■