BOT: Địa vị pháp lý thấp và những nguy cơ tiềm ẩn

Và nhiều chuyên gia cảnh báo BOT có thể là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng do những kẽ hở pháp lý cho loại hình đầu tư này còn nhiều?

Khi nhận định BOT có nguy cơ là mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng, chúng ta cần lưu ý hai khía cạnh.

Thứ nhất, đó phải là các dự án màu mỡ cho việc kiếm lời, xét từ góc độ đầu tư và kinh doanh? Có lẽ ít người để ý rằng nghị định 15/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) liệt kê ít nhất sáu lĩnh vực hạ tầng thiết yếu đối với nền kinh tế mà Nhà nước kêu gọi đầu tư PPP, nhưng tuyệt đại đa số các dự án BOT trong nước cho tới nay lại chỉ rơi vào lĩnh vực giao thông đường bộ. Tại sao vậy?

Không có cơ chế kiểm soát chéo

Đó là bởi đầu ra của các dự án này chắc chắn được bảo đảm tới 99,9 hay 100%, hay nói một cách khác là không có bất cứ rủi ro nào từ góc độ thị trường.

Đó cũng là điều mà giới nghiên cứu pháp luật gọi là sự hợp thức cho tư nhân quyền thu thuế của người dân thông qua trả phí đường BOT. Với sự bảo đảm đó, thật dễ dàng cho nhà đầu tư huy động vốn vay ngân hàng, ở mức tới 85-90% vốn dự án.

Vậy thì nhà đầu tư đường BOT có còn thực chất là “nhà đầu tư” không? Có lẽ là không, thay vào đó, họ chỉ là “nhà phát triển dự án” (developer) mà thôi.

Theo tính toán kỹ thuật và tài chính của nhiều chuyên gia, ngay sau khi dự án hoàn thành và đi vào hoạt động, các “nhà phát triển dự án” này đã thu về cả vốn lẫn lời rồi. Mọi rủi ro còn lại, nếu có, về cơ bản sẽ do các ngân hàng cho vay gánh chịu.

Thứ hai, các dự án BOT phải gắn với một khung kiểm soát về pháp lý rất lỏng lẻo nhưng được gọi là “thông thoáng”. Tôi có thể điểm qua mấy đặc điểm khá chính yếu như dự án có thể do nhà đầu tư tự đề xuất, nhà đầu tư sau đó được ưu tiên thực hiện, lại có toàn quyền lập dự toán và tổ chức lựa chọn thầu, rồi còn được hưởng mọi ưu đãi về đất đai và thuế.

Ngoài ra, việc giám sát của Nhà nước cũng khá “đặc biệt”: Đó chính là cơ chế tự giám sát một cách khép kín giữa ba loại cơ quan, bao gồm chủ quản, như Bộ GTVT hay UBND tỉnh, Kế hoạch - đầu tư và Tài chính, lại là chính những “người trong cuộc”, tức các cơ quan đã trực tiếp tham gia vào cơ chế xét duyệt và phê chuẩn dự án ngay từ đầu.

Nói một cách khác, đã hoàn toàn không có bất cứ một cơ chế giám sát, kiểm tra chéo nào, là cái đã được hội nghị trung ương gọi là cơ chế “quyền lực giám sát quyền lực”.

Cần cải tổ pháp lý

Với các hệ lụy từ các dự án BOT mà xã hội và người dân đang phải gánh chịu, không thể có bất cứ giải pháp hữu hiệu nào ở tầng kỹ thuật được. Thay vào đó, chúng ta rất cần một sự cải tổ về thể chế và pháp lý nếu muốn tiếp tục triển khai hình thức đầu tư PPP này.

Theo đánh giá của Quốc hội thì hầu hết các dự án BOT giao thông thời gian qua đều được chỉ định thầu. Thực tế này (ngoài việc hạn chế tính cạnh tranh, làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án và không kiểm soát được năng lực của nhà đầu tư...) còn có những nguy cơ gần và xa.

Thẳng thắn mà nói, đối với bất cứ dự án nào, một khi tham nhũng đã là mầm mống hay động cơ ngay từ đầu, thì mọi cơ chế pháp lý - kỹ thuật được tạo ra như “đấu thầu” và “chọn thầu” sẽ không còn bất cứ hiệu lực và ý nghĩa nào.

Việc không đấu thầu đồng nghĩa với không xem xét, đánh giá chi phí và tiêu chuẩn dự án theo các tiêu chí thị trường và chuyên nghiệp. Do đó, hệ quả tốn kém và lãng phí trong từng dự án là đương nhiên, như kết quả kiểm toán nhà nước đã chỉ ra.

Nhưng ở thời điểm này, khi Quốc hội và Chính phủ đang chủ trương đánh giá hiệu quả toàn bộ các dự án BOT, mà chủ yếu là BOT đường bộ, tôi muốn cảnh báo những hậu quả nghiêm trọng khác sẽ đến không xa.

Nếu xu hướng “BOT hóa” như vừa qua không được ngăn chặn, cả nền kinh tế quốc dân sẽ lãnh đủ; khi đó, các dự án BOT đã thực hiện sẽ sa vào tình trạng tiến thoái lưỡng nan, như trở thành “con tin” vậy.

Núi nợ xấu từ tín dụng ngân hàng “dưới chuẩn” sẽ có nguy cơ tiếp tục dâng cao, và nền kinh tế sẽ mất đà tăng trưởng do dồn tỉ trọng vốn đầu tư quá lớn và quá gấp vào phát triển cơ sở hạ tầng vì đây là khu vực không thể sinh lời trong ngắn hạn.

Và đương nhiên, chúng ta còn chưa tính đến các hệ lụy chính trị - xã hội khác, mà nhãn tiền là niềm tin của người dân suy giảm đối với cả đạo đức lẫn chất lượng quản trị của bộ máy công quyền.

Những nguy cơ tiềm ẩn

Quốc hội cần vào cuộc ngay để kiểm soát và luật hóa khung pháp luật về hình thức đầu tư này. Về lý thuyết, triển khai PPP chính là đưa tài sản của quốc gia và quốc dân vào kinh doanh. Chẳng hạn, đó là đất đai, tiền và các thương quyền.

Đồng thời, đó cũng là thương mại hóa quyền lực công ở chỗ cho phép các bộ phận, cơ cấu nhất định của bộ máy nhà nước tham gia vào hoạt động kinh tế trực tiếp. Bản thân hai vấn đề này không chỉ đã rất phức tạp rồi, mà còn chứa đựng nhiều rủi ro nữa.

Vậy nên, Chính phủ không thể có đủ năng lực và thẩm quyền quyết định hay kiểm soát mà phải là Quốc hội. Tuy nhiên, rất tiếc rằng sau 20 năm (kể từ nghị định về PPP đầu tiên năm 1997) cho đến nay, câu chuyện luật hóa hình thức đầu tư PPP vẫn bị bỏ ngỏ.

Thậm chí, mặc dù Chính phủ đã nghị định hóa PPP nhưng vừa qua lại buông nó cho các bộ, ngành và chính quyền địa phương tùy nghi thực hiện.

Xin lưu ý rằng nhìn sang các nước ASEAN, nơi hình thức đầu tư này được chú trọng như Thái Lan, Philippines, Indonesia và Malaysia, không chỉ có các đạo luật riêng về PPP mà chính phủ còn thành lập các cơ quan chuyên trách quản lý lĩnh vực này.

Cho nên, có thể nói rằng mặc dù đã có quá trình học hỏi kiến thức về PPP rất nhiều mà các bộ, ngành của chúng ta vẫn chưa thực sự nắm vững hay có nhận thức đúng đắn về nó.

Chính vì thế mới có chuyện như báo chí đã đưa tin là nhiều hợp đồng BOT được ký vừa qua có các điều khoản bảo mật cao, tức không công khai cho cơ quan có thẩm quyền hay xã hội kiểm tra, giám sát. Từ góc độ pháp luật, mọi dự án đầu tư cũng như chi tiêu của Chính phủ bắt buộc phải đáp ứng các yêu cầu về giải trình.

Luật quản lý sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh đã có các quy định về công khai hóa. Vậy tại sao các hợp đồng thực hiện dự án BOT lại không như vậy?

Đặc biệt đối với các dự án giao thông đường bộ, một khi không chỉ vốn và tài sản nhà nước được đưa vào kinh doanh mà các quyền lợi chính đáng của người đóng thuế và người tiêu dùng cũng bị tác động trên phạm vi rộng. Hơn thế nữa, để phòng chống tham nhũng trong các dự án loại này các yêu cầu về bảo đảm minh bạch và công khai lại càng cần được đề cao.

Nhìn góc độ thương mại quốc tế

Trên thế giới, khuynh hướng lựa chọn hình thức đối tác công - tư để phát triển các dự án hạ tầng cho nền kinh tế được thừa nhận từ những năm 1990, bắt đầu bằng việc coi đó là giải pháp tài chính nhằm khắc phục sự thâm hụt ngân sách của chính phủ và để giảm nợ công.

Tuy nhiên, với ý nghĩa như một giải pháp chính sách vĩ mô, người ta đã thấy ngay các vấn đề có tính thách thức. Đó là chi phí vốn cho các dự án này bao giờ cũng cao hơn lãi suất trái phiếu chính phủ trong việc vay mượn để đầu tư cơ sở hạ tầng.

Do đó, mục tiêu của người ta khi áp dụng cơ chế PPP chính là tận dụng trình độ quản lý và công nghệ tiên tiến của khu vực tư nhân, là điều mà chính phủ không dễ có được thông qua mua sắm công thông thường, thay cho động cơ tìm kiếm nguồn vốn bổ sung từ bên ngoài.

Gần đây nhất, nhiều quốc gia bắt đầu coi PPP là một giải pháp phát triển, thay công thức “đối tác công - tư” đơn giản thành “nhà nước - tư nhân và cộng đồng”.

Có nghĩa rằng trong các dự án đầu tư, lợi ích của cộng đồng người dân địa phương luôn luôn được tôn trọng, là điều kiện tiên quyết cho phát triển toàn diện và bền vững. Đối chiếu với thực tiễn của thế giới như vậy, có thể thấy Việt Nam đang đi ngược quan niệm về PPP nói chung cũng như các dự án BOT nói riêng.

Đơn cử, các nước chú trọng hình thức PPP để phát triển các dự án cung cấp dịch vụ công ích như xử lý nước thải, bệnh viện, cảng, năng lượng, viễn thông hay công trình phúc lợi khác; trong khi ở ta chỉ thấy hầu hết là dự án về giao thông đường bộ. Phải chăng vì làm đường bộ thì vừa dễ thực hiện lại vừa dễ kiếm lời?

Ngay cả đối với các dự án PPP có vốn đầu tư nước ngoài ở Việt Nam, đặc biệt PPP trong lĩnh vực năng lượng, cũng thấy có những vấn đề khá nhạy cảm nhưng ít được dư luận quan tâm.

Chẳng hạn các điều khoản trong hợp đồng dự án về trách nhiệm của Chính phủ Việt Nam phải bồi hoàn toàn bộ cho nhà đầu tư nước ngoài khi bị tổn thất do tình huống bất khả kháng, trong đó bao gồm cả các cuộc đình công hay biểu tình phản đối của người dân nếu không được ngăn chặn?

Câu hỏi là nếu vậy thì các dự án kinh tế đó cuối cùng sẽ phục vụ lợi ích của ai đây? Câu chuyện PPP hay BOT giờ đây đã thực sự cần được xem xét, mổ xẻ nghiêm túc ở tầm chính sách vĩ mô cho mục tiêu điều chỉnh và hoàn thiện.■

  (*) Thành viên NHQUANG & Cộng sự - Trọng tài viên Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam VIAC)